El Mercurio Legal
Este tema de la constitución judicial de servidumbres mineras, solo en apariencia sencillo, dice relación con el momentum en que la regulación minera exige que los concesionarios mineros deban contar con ciertas autorizaciones administrativas (urbanísticas, medioambientales u otras): si antes de solicitar una servidumbre o después. Usualmente estos casos enfrentan a concesionarios mineros con el fisco, como dueño de bienes raíces (=bienes fiscales); ocasionalmente, en un solo caso, es un particular el propietario del bien raíz.
Existen dos fases, claramente distinguibles y reguladas así en la Constitución y en la legislación sectorial minera (Ley Orgánica Constitucional de concesiones mineras y Código de Minería = LOCCM y CM), para que un particular pueda desarrollar la actividad minera: la primera fase es la obtención tanto del título concesional minero como de la respectiva servidumbre, cuyos títulos le dan exclusividad pero no le permiten aún efectuar materialmente las labores mineras; la segunda fase es la obtención de las autorizaciones ambientales o urbanísticas u otras que sean necesarias para el desarrollo del proyecto minero. La legislación minera no condiciona en parte alguna la obtención de estas autorizaciones para conseguir las concesiones ni para constituir servidumbres (ya sea voluntaria o forzosamente). Esto ha sido objeto de desarrollo doctrinario, en donde se contiene una crítica a un antecedente poco conocido sobre el tema: una modificación al art.7 del Reglamento del Código de Minería (*).
En un comentario anterior, de mediados de 2016, daba cuenta de unos votos disidentes que en materia de constitución judicial de servidumbres mineras venían manifestándose desde 2014 en la Cuarta Sala de la Corte Suprema (CS), los que a esa fecha habían triunfado en dos casos (de 2014 y 2015), originando tímidamente una nueva línea jurisprudencial en la materia. Ahora, un año y medio después, cabe observar que el fraccionamiento jurisprudencial se ha consolidado, lamentablemente, y ya cabe hablar de dos firmes y notorias líneas jurisprudenciales paralelas, totalmente contradictorias y zigzagueantes. Casi todas las sentencias son poco dialogantes entre sí y con los argumentos de la doctrina.
i) una línea, la más nueva, con desapego a las fases diseñadas en la regulación minera (que señalo arriba) y dejando de aplicar, o aplicando mal, o interpretando erróneamente normas que regulan el derecho real de servidumbre, contempla requisitos no exigidos por la ley para su constitución. Hasta ahora ya se suman seis casos (**).
ii) otra línea, la más tradicional, acepta la constitución de las servidumbres, con estricto apego a las dos fases diseñadas por la legislación minera y a los requisitos legales. Hasta ahora ya suma cinco casos (***).
La escena más reciente es demostrativa de esta dispersión jurisprudencial, pues el pleno de la CS se pronunció con fecha 10 de octubre de 2017 por la tendencia i), pero pocos días después, la Cuarta Sala de la CS, el 2 de noviembre recién pasado, reincidía en la tendencia ii) [véase anexo]. Este paralelismo jurisprudencial acarrea, como es natural, incerteza jurídica a los justiciables en una actividad económica muy relevante para el país.
Un sucinto desarrollo de ambas líneas jurisprudenciales lo ofrecí en el comentario anterior; aporto ahora las novedades recientes y mi visión crítica.
1° La línea jurisprudencial que exige autorizaciones administrativas previas a las servidumbres (**)
Esta línea se desapega a los requisitos contemplados por la ley para la constitución del derecho de servidumbre a favor del concesionario minero, anticipa requisitos (autorizaciones urbanísticas o medioambientales) que la ley solo contempla para fases posteriores de la actividad minera. Esta línea está liderada por los ministros Blanco, Aránguiz y Cerda, a los que se unió en 2016 Sergio Muñoz (este último, mientras integró la Cuarta Sala). [Aunque en el caso Minera La Escondida con Fisco (2016), el ministro Cerda se alineó con la posición contraria].
Pero la mayor novedad es que en Sociedad Minera Juan Pablo II Tercera con Fisco de Chile y Rockwood Litio Limitada (2017), la CS en sentencia de pleno, de 10 de octubre de 2017 (rol Nº 58-2017), reafirma que las servidumbres mineras no pueden constituirse, aun cuando se cumplan todos los requisitos que establece la regulación sectorial minera vigente, puesto que cabría obtener previamente los permisos urbanísticos y mineros respectivos; agrega, incluso, que para el caso de ausencia de estas últimas autorizaciones, la servidumbre carecería de “causa”, vulnerando el art.120 N°4 CM.
La CS justifica esta decisión argumentando que tales permisos deben ser obtenidos con anterioridad a la solicitud de servidumbre y en la facultad que poseen los tribunales para constituir o denegar las solicitudes de servidumbres en base a los antecedentes de cada caso, pues de lo contrario, el juez se transformaría en un mero tramitador de las pretensiones de los demandantes.
Sin embargo, parece que yerra la CS al sostener que puede exigir anticipadamente tales antecedentes (constitutivos de autorizaciones urbanísticas o medioambientales), ya que con ello olvida la razonabilidad del sistema consagrado para el acceso del concesionario minero a la ocupación del suelo, pues, en la primera fase se obtiene el derecho real para ocupar el suelo (sin poder extraer aún los minerales); y solo en la segunda fase, con posterioridad, para poder ejercer ese derecho y explotar efectivamente deberán solicitarse dichos permisos por el concesionario minero, no correspondiendo entonces al juez en esta instancia sino pronunciarse sobre la constitución del derecho real de servidumbre. Incorrectamente, en un mero juicio de constitución forzosa de servidumbres (que enfrenta a dos particulares), la CS está anticipando e incurriendo ella misma en el vicio de ampliar la litis a aspectos improcedentes, como son las evaluaciones ambientales o urbanísticas (caso en que debe comparecer un órgano administrativo). Incluso, con ello, la CS está invadiendo potestades de dichos órganos administrativos, los que están llamados a pronunciarse con posterioridad sobre tales materias. ¿O la CS pretende dar por aprobados desde ya, y anticipadamente, en un mero juicio de servidumbre, las exigencias medioambientales o urbanísticas?
Tales decisiones conforman una incorrecta línea jurisprudencial, pues, con total desapego a las disposiciones contenidas en la LOCCM y el CM, exigen requisitos no contemplados por la ley para la constitución del derecho real de servidumbre, sin ofrecer la CS ninguna otra ley que se entienda aplicable o algún principio jurídico que le dé razonabilidad o coherencia a su errada posición. Y así no se decide en Derecho.
2° En la otra línea jurisprudencial, correcta, que se mantiene paralelamente (***)
Esta línea se apega estricto a los requisitos legales para la constitución del derecho de servidumbre a favor del concesionario minero. Es liderada por las ministras Chevesich y Andrea Muñoz y ocasionalmente por abogados integrantes.
En virtud de esta línea la CS afirma que para la constitución de una servidumbre la normativa exige solo la existencia de un título concesional minero, un terreno ajeno sobre el cual constituirla y la necesidad o utilidad manifestada o probada en el juicio. En términos generales, las oposiciones del fisco en estos casos se fundamentan en que previamente se debían obtener ciertas autorizaciones urbanísticas por parte de los concesionarios mineros.
La última manifestación de esta línea es el caso Sociedad Minera Juan Pablo II con Fisco (2017), de 2 de noviembre (rol 25.985-2016), en que la Cuarta Sala de la CS vuelve a señalar (contradiciendo un fallo del pleno de la CS, de días antes) que la falta de autorizaciones, permisos o licencias sectoriales deben ser objeto de un juicio jurisdiccional diverso, es decir, tales hechos deben ser objeto de análisis en una sede diferente de aquella destinada a la constitución de la servidumbre.
Ello, además, pues como la Cuarta Sala de la CS percibe, es lo más coherente con la regulación y praxis, pues para que la constitución de las servidumbres voluntarias basta el consentimiento del dueño del predio sirviente y del dueño del predio dominante (art.123 CM), sin atender a autorizaciones administrativas previas; ergo, mal puede entenderse que se exijan mayores requisitos para la constitución de las servidumbres judiciales, toda vez que se establecería una suerte de discriminación sistemáticamente negativa para el concesionario que no logra llegar a acuerdo económico previo con el propietario del terreno.
La decisión contenida en dicho fallo conforma una correcta línea jurisprudencial debido a que se dicta conforme a un estricto cumplimiento de las bases constitucionales, orgánicas constitucionales y legales que regulan la constitución de las servidumbres mineras; en desmedro de las alegaciones usuales del fisco, que desde 2014 se opone sistemáticamente a las demandas de servidumbres mineras, esgrimiendo el erróneo argumento según el cual cabe de exigir previamente autorizaciones y permisos establecidos conforme a regulaciones diferentes a la minera.
(*) Ver del autor: Instituciones de derecho minero (Santiago, AbeledoPerrot, 2010), tema que analizo con algún detalle en pp. 466, 510 y 527-529. Ahí los antecedentes sobre la curiosamente oportuna para un caso de la época e ilegítima modificación del RCM, cuyo art.7 inc.3° se refiere a este tema.
(**) Casos que se han pronunciado contra la constitución de servidumbres en terrenos fiscales; exige requisitos que no establece la ley:
i) Claussen Calvo, Carlos con Fisco de Chile (2014): CS 27 mayo 2014 (Rol N°182-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich (disidente); Maggi; Aránguiz (redactor); abogado integrante: Peralta (disidente). [Casación]
ii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2015): CS 26 enero 2015 (Rol N°22.303-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Andrea Muñoz Sánchez (disidente); Cerda; abogados integrantes: Bates (redactor); Peralta (disidente). [Casación]
iii) Cementos Bío Bío S.A. con Fisco de Chile (2016): CS 17 agosto 2016 (Rol N°7598-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Andrea Muñoz Sánchez (disidente); Chevesich (redactora y disidente); Sergio Muñoz Gajardo; Cerda; abogado integrante: Lagos. [Casación]
iv) Cia. Minera Arbiodo Chile Limitada con Fisco de Chile (2016): CS 5 septiembre 2016 (Rol N°8.133-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich (redactora y disidente); Cerda, Pfeiffer (disidente); abogado integrante: Quintanilla. [Casación]
v) Minera Pampa Fénix SCM con Fisco de Chile (2016): CS 5 septiembre 2016 (Rol N°19.081-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich (redactora y disidente); Cerda, Pfeiffer (disidente); abogado integrante: Quintanilla. [Casación] [el Rol N°12.886-2015, contiene una sentencia idéntica al rol Nº 19.081].
vi) Sociedad Legal Minera Juan Pablo II Tercera de Antofagasta con Fisco de Chile y Rockwood Litio Limitada (2017): CS 10 octubre 2017 (Rol N°58-2017). Tribunal Pleno. Ministros: Dolmestch; Juica; Sergio Muñoz Gajardo; Carreño; Brito (disidente); Maggi; Egnem; Sandoval; Blanco; Aránguiz; Fuentes; Chevesich (disidente); Andrea Muñoz Sánchez (disidente); Prado (redactor). [Casación]
(***) Casos que se han pronunciado a favor de la constitución de servidumbres en terrenos fiscales; sólo exige requisitos de legislación minera:
i) Algorta Norte S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 10 marzo 2014 (Rol N°11.768-2013). Cuarta Sala. Ministros: Valdés; Blanco (disidente); Chevesich (redactora); abogados integrantes: Lagos; Peralta. [Casación]
ii) Sqm Salar S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 9 abril 2014 (Rol N°15.911-2013). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (disidente); Chevesich; Muñoz Sánchez; Aránguiz (disidente); abogado integrante: Baraona (redactor). [Casación]
iii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2014): CS 10 julio 2014 (Rol N°13.175-2013). Cuarta Sala. Ministros: Aránguiz (disidente); Blanco (disidente); Chevesich; Muñoz Sánchez (redactora); abogado integrante: Peralta. [Casación]
iv) Minera La Escondida Limitada con Fisco de Chile (2016): CS 13 abril 2016 (Rol N°3.436-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (disidente); Chevesich; Muñoz Sánchez; Cerda; Muñoz Gajardo (redactor y disidente). [Casación]
v) Compañía Minera Xstrata Lomas Bayas con Fisco de Chile (2016): CS 10 mayo 2016 (Rol N°7442-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (disidente); Chevesich; Muñoz Sánchez; Etcheberry; Muñoz Gajardo (redactor y disidente). [Casación]
vi) Sociedad Legal Minera Juan Pablo II Primera de Antofagasta con Fisco de Chile (2017): CS 2 noviembre 2017 (Rol N°25985-2016). Cuarta Sala. Ministros: Chevesich; Muñoz Gajardo (disidente); Cerda (redactor y disidente); abogados integrantes: Rodríguez y Figueroa. [Casación]
(****) Dos casos anteriores a 2014, en que tímidamente se enunciaban exigencias adicionales a las servidumbres: Cristi Scheggia, Juan con Mega-Aridos Limitada (2009): CS 16 diciembre 2009 (Rol N° 5615-2009). Cuarta Sala. Ministros: Valdés, Pérez, Maggi (redactora). Abogados integrantes: Pozo, Gómez de la Torre. [casación]
Soto González, Carlos con Fisco (2012): CS 26 septiembre 2012 (Rol N° 1518-2012). Tercera sala. Ministros: Carreño, Pierry, Araneda, Sandoval. Abogado integrante: Prieto (redactor). [casación]
(*****) Caso de servidumbre minera entre un concesionario minero y un particular, en que CS sostiene idéntico criterio que en predios fiscales
Compañía Minera de Fosfatos Naturales Limitada con Universidad de Chile (2017): CS 18 enero 2017 (Rol N°35510-2015). Cuarta Sala. Ministros: Cerda; Muñoz; Blanco (redactor); Chevesich; abogado integrante: Etcheverry. [Casación]
(******) Caso en que el rechazo de la servidumbre se produce por existencia de “área de desarrollo indígena” (situación jurídica es diferente a la exigencia de autorizaciones administrativas: aquí existe una reivindicación territorial de una comunidad indígena, y son otras normas y principios los aplicables)
Compañía Minera Cerro Colorado con Fisco de Chile (2016): CS 4 mayo 2016 (Rol N°6.628-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Muñoz Sánchez; Valderrama; abogados integrantes: Lagos; Etcheberry (redactor). [Casación]
