El Mercurio Legal
En un comentario anterior reviso la coexistente línea jurisprudencial que ha construido la Corte Suprema (CS) en los casos de nulidades administrativas, desde Eyzaguirre con Fisco (2007) a Federación Aérea con Fisco (2016), mostrándose cada vez más exigente en materia de legitimación activa. Dicha jurisprudencia ha reafirmado un criterio amplio de legitimación activa para toda acción anulatoria contra la Administración, en virtud de lo cual no solo pueden accionar quienes sean titulares de un “derecho”, sino también los titulares de un “interés”.
Debemos observar con atención lo que desarrolla la CS en esa línea jurisprudencial sobre esa pareja de conceptos, derecho e interés, y sus fundamentos, pues se derivan consecuencias relevantes para todo el sistema contencioso administrativo.
1. Legitimación activa en la CP y en la jurisprudencia de la CS
La legitimación activa es un concepto procesal que responde a la necesaria relación que debe existir entre una persona que reclama, e intenta con ello activar la jurisdicción, y una situación determinada que supuestamente le afecta.
a) El recurso a la CP por la jurisprudencia de la CS. En derecho procesal administrativo suele ser olvidada la regla matriz del art. 38 inciso 2° de la Constitución Política (CP), que es la base del control total que los tribunales son llamados a realizar respecto de los órganos administrativos.
De los solos términos del art. 38 inciso 2° CP aparece que es una regla genérica, para todo tipo de contencioso administrativo (y no solo es relativa para el contencioso de responsabilidad, como se suele invocar en doctrina). En esta línea jurisprudencial (de modo implícito o explícito ) la CS no la olvida, e interpretándola correctamente, la aplica a todo tipo de contencioso, definiendo así, de paso, lo que debemos entender por “lesión en los derechos”, que es la expresión-pedestal de la legitimación activa del contencioso administrativo para la CP.
b) Un método de dos pasos para dilucidar las exigencias de la legitimación activa. Para dilucidar el tema de la legitimación activa la CS siguió un método bien singular, de dos pasos:
Primer paso: crea una taxonomía de acciones contenciosas administrativas. Previamente, fija un criterio clasificatorio al establecer que en el sistema del contencioso administrativo nacional hay solo dos tipos de acciones: i) acciones de nulidad y ii) acciones dirigidas a la obtención de derechos (responsabilidad). Esta primera decisión (que no es un obiter dictum, sino parte del silogismo) es relevante, pues si solo existen estos dos tipos de acciones, esto puede tener consecuencias más allá de la legitimación activa, en especial en la discusión actual de la pretendida existencia de acciones de “mera certeza”.
Segundo paso: aplica la pareja de conceptos derecho e interés. Una vez fijada la taxonomía de acciones, establece la CS las exigencias para poder accionar en cada caso y decide que: i) para accionar de nulidad, es necesario ser titular, al menos, de un interés; y, ii) para accionar de responsabilidad patrimonial de la Administración se exige a quien acciona justificar derechos lesionados (no solo intereses).
Este método de dos pasos provee a la CS de la razonabilidad que le permite ir más allá de la pura literalidad del art. 38 inciso 2° CP y aceptar como fuente de legitimidad activa tanto a derechos como intereses.
2. La “lesión de derechos”, ¿es el concepto pedestal de la legitimación activa? La línea jurisprudencial actual de la CS, desde Eyzaguirre con Fisco (2007), es nítida en distinguir entre derecho e interés y en considerar legítimas ambas situaciones para accionar de nulidad. Entonces, cabe preguntarse, ¿es coherente esta interpretación de la CS con el art. 38 inciso 2° CP que señala literalmente que los administrados, para reclamar ante los tribunales, deben ser “lesionados en sus derechos”? ¿Qué significa esa expresión? ¿Excluye a los meramente interesados?
En el caso de las acciones de responsabilidad pareciera que no hay dudas con esa expresión, pues la CS, como es natural dado ese tipo de acción, exige ser titular de “derechos” para accionar. Pero en el caso de la acción de nulidad la CS ha aceptado sistemáticamente también a los “intereses” como suficientes para accionar, pero resulta que el art. 38 inciso 2° CP no hace mención literal a los “intereses” y, en una primera lectura rápida, pareciera que solo los titulares de derechos tendrían acción para todo reclamo contra la Administración (incluido el caso de la nulidad). Pero la jurisprudencia de la CS, al considerar la expresión “lesión de derechos” en sentido amplio (como si fuese genérica, cubriendo ambas especies, “derecho” e “interés”), ha actuado con razonabilidad. Para ello ha utilizado la herramienta metodológica de dos pasos descrita supra y ha demostrado con ello que exigir a todos ostentar un derecho indubitado significaría realizar exigencias excesivas a quienes accionan de nulidad.
a) Interés para accionar y legitimación activa ante la CP. Esta interpretación e implícita de la CS es correcta, pues en caso de no aceptarse la invocación de intereses para accionar de nulidad se podría afectar el acceso a la justicia por los administrados, que es precisamente el designio de ese art. 38 inciso 2° CP, que sin perjuicio de su literalidad al referirse a los “derechos” para calificar lo lesionado (“lesión de derechos”), claramente está usando la expresión “lesión” y “derecho” de un modo muy amplio, genérico.
Una interpretación sistemática de constitucionalidad permite concluir, igualmente, lo razonable que es entender de modo genérico la expresión “lesión de derechos”, incorporando en ella tanto derechos subjetivos como intereses legítimos (todos los cuales son así especies de titularidades habilitantes para accionar).
Aun cuando la CS no realiza este análisis, cabe hacerlo. En efecto, no cabe interpretar el art. 38 inciso 2° CP como referido únicamente a las acciones en que se exige un derecho subjetivo lesionado (como las de responsabilidad patrimonial), no solo porque no lo dice así literalmente la norma, sino porque es evidente el designio de la norma, que es consagrar una habilitación general para reclamar ante los tribunales de toda acción administrativa que lesione a un particular.
b) Legitimación activa e integración normativa en la CP. Entonces, el art. 38 inciso 2° CP cabe no solo interpretarlo en su literalidad desnuda, sino que es necesario integrarlo en el contexto de las demás disposiciones de la CP. En efecto, esta disposición, además, cabe interpretarla de manera sistemática junto a otras dos de la CP, según las cuales: los tribunales “no podrán excusarse de ejercer su autoridad” (art.76 inciso 2° CP) y, la sentencia respectiva, “debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado” (art. 19 N° 3 inciso 5° CP).
La regla del art.38 inciso 2°, junto con las contenidas en los arts. 76 inciso 2° (inexcusabilidad) y 19 N° 3 inciso 5° (justo y racional proceso judicial), deben integrarse en conexión, pues forman un conjunto de la mayor densidad en el sistema contencioso administrativo.
En suma, este trío de disposiciones constitucionales (aunque así no lo diga la CS) forman un contexto que permite y da razonabilidad a la interpretación de la línea jurisprudencial de la CS que considera legitimados para pedir nulidades de actos administrativos no solo a los titulares de “derechos”, sino también a los “interesados” (a pesar de los términos literales del art. 38 inciso 2° CP), pues otra actitud sería una especie de denegación de justicia o un proceso no racional e injusto.
