El Mercurio Legal
La reciente sentencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS), en el caso Inmobiliaria Punta Piqueros con Contraloría Regional de Valparaíso (2106, 4 de octubre) (*), enfoca correctamente su análisis únicamente en un tema anidado en el procedimiento administrativo: la invalidación, y observa con agudeza aspectos esenciales de esta relevante institución del actual derecho administrativo chileno. No analiza la CS otros aspectos del fondo de este caso, relativos a materias del derecho del medio ambiente, los que son objeto de un litigio paralelo, aún hoy pendiente ante un tribunal ambiental.
Los hechos y el historial de este conflicto son los siguientes:
i) esta sentencia de 2015 está vinculada a la construcción de un hotel en el borde costero, lo que ya fue motivo de un caso anterior, fallado por la Corte Suprema en 2013 [Comité Pro Defensa del Patrimonio Histórico y Cultural de Viña del Mar con Municipalidad de Concón, 2013 (**)], la que en dicha oportunidad acogió un reclamo de ilegalidad municipal, y anuló el permiso de edificación por no haberse realizado previamente un estudio de impacto ambiental. Si bien el recurso de 2013 invoca fundamentos de fondo (el impacto ambiental por destrucción del ambiente natural y del ecosistema del borde costero) la Corte Suprema lo dirime en esa ocasión mediante un argumento de carácter procedimental: la falta del estudio de impacto ambiental.
ii) el estudio de impacto ambiental se realizó posteriormente y se dictó el acto administrativo aprobatorio respectivo en septiembre de 2014 (resolución de calificación ambiental favorable del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso);a raíz de una reclamación fue objeto de revisión por el Comité de Ministros, y su decisión dio origen a un recurso de reclamación ante el Segundo Tribunal Ambiental. Esta arista medioambiental aún pende ante ese tribunal.
iii) paralelamente se abrió una arista administrativa ante el municipio, el que en octubre de 2014 (por el solo hecho de haberse dictado la resolución de calificación ambiental, y sin esperar el resultado de eventuales recursos), publicó en el Diario Oficial un decreto por el cual "restablece en todos sus términos los efectos del permiso de edificación" (sic, no obstante que el permiso había sido anulado por la sentencia de la CS de 2013). Ese decreto alcaldicio (cuya eventual invalidez no analizo aquí) beneficiaba al interesado directo del procedimiento administrativo de autorización de edificación (la empresa inmobiliaria titular del proyecto), fue objeto de una solicitud de dictamen ante la Contraloría Regional de Valparaíso, incoada por un tercero: el mismo Comité Pro Defensa del Patrimonio Histórico y Cultural de Viña del Mar que en 2013 había iniciado acciones en contra del proyecto.
La Contraloría Regional de Valparaíso, por su parte, a sabiendas de que un recurso de reclamación relativo a esta misma causa pendía de conocimiento ante el Segundo Tribunal Ambiental (así lo reconoce en su dictamen), entra al fondo del asunto, interpreta la sentencia de la CS de 2013 y derechamente ordena al municipio que proceda a la inmediata invalidación de ese decreto alcaldicio. Este dictamen del contralor regional fue objeto de recurso de protección por el titular del permiso (interesado directo) y dio origen a la sentencia de la CS en el caso Inmobiliaria Punta Piqueros (2016), que comento.
Vale la pena tener presente este relato, dado el desorden que puede percibirse, a raíz de las diversas acciones y recursos que los particulares (más o menos activistas sociales; más o menos interesados) pueden y suelen iniciar en casos complejos; en este caso se gestaron dos aristas: una ambiental (aún pendiente) y otra administrativa-municipal (por ahora, objeto de esta reciente sentencia de la CS de 2016); pero todo indica que podrían existir nuevos pronunciamientos...
Pero lo más complejo en esta controversia es que fue la propia Administración la que contribuyó al desorden. El municipio gatilló esta vía paralela, sin esperar la ejecutoriedad de la resolución de calificación ambiental, haciendo "revivir" el acto administrativo anulado por la sentencia de la CS de 2013. Tampoco parece adecuada la actitud del órgano contralor regional al contribuir a esa anarquía, pues si hubiese tenido presente lo establecido en el art.6° inc.3° de la Ley N° 10.336, de 1964,Orgánica de la CGR, que le prohíbe intervenir en asuntos "que estén siendo sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia", habría tenido que suspender la vía administrativa dada la vía jurisdiccional pendiente; idea que se refleja también en el art.54 inc.3° de la Ley N° 19.880, sobre bases de los procedimientos administrativos (LBPA), disposición esta que también está dirigida a la contraloría, como parte que es de la Administración en sentido amplio. El plan legislativo de separar la vía administrativa de la jurisdiccional tiene como evidente fin evitar no solo el "turismo impugnatorio" (como lo recoge el profesor Cordero Vega, en reciente comentario) por quienes suelen ser ajenos al procedimiento administrativo o no tener intereses directos o habilitación procesal para tanta recursividad; sino también tiene por fin evitar la invasión administrativa de competencias ajenas (en este caso, de los tribunales de justicia) y la emisión de decisiones paralelas y contradictorias sobre un mismo asunto. Argumento este que, curiosamente, no analizó la Corte Suprema (posiblemente pues el litigio pendiente no era ante un tribunal ordinario, sino ante un tribunal ambiental). La CS siguió otro camino, tanto o más substancioso que este.
¿Cuáles son los aciertos de esta sentencia?
La CS para fallar, observa dos aspectos de derecho objetivo, vinculados con las potestades de los órganos administrativos; y un tercer aspecto, de derecho subjetivo, relativo a la garantía del debido proceso que merecen los administrados. Estas tres materias mayores son ordenadas y delimitadas muy bien en la sentencia:
1°) Analiza la regulación de la competencia de los órganos administrativos, esto es, la repartición de ámbitos competenciales entre los diversos órganos; en este caso, entre la administración activa (el municipio) y la administración de control (la contraloría regional), delimitándola correctamente. Le recuerda a la contraloría regional que la invalidación es una potestad de cada órgano de la Administración activa, y su mérito y conveniencia debe ser decidido privativamente por él; todo ello, revisando minuciosamente la Constitución y las leyes orgánicas de cada uno de los órganos administrativos del caso.
2°)Señala con agudeza que el órgano contralor actúa ilegalmente al instruir directa y perentoriamente la anulación de un acto específico, invadiendo con ello una potestad privativa del municipio, como es la discrecionalidad (mérito) para decidir si invalida o no. Lo único que puede disponer, en su caso, dice la CS, es el inicio de un procedimiento invalidatorio, pero no prejuzgar su resultado.
3°)Agrega un tercer y esencial aspecto de todo juicio contencioso administrativo que tenga bien puesto ese nombre: el derecho subjetivo comprometido; ello es la antesala de cualquier juzgamiento administrativo, lo que la Corte no olvida: el derecho subjetivo del administrado; pues en este caso el actual ilegal de la contraloría regional no solo ordenaba la invalidación de un acto invadiendo la competencia del órgano administrativo, sino también, al mismo tiempo, con ello, quebrantaba la garantía del debido procedimiento del interesado, quien no había sido oído en tal prejuzgamiento. En otras palabras, la contraloría había decidido, por sí y ante sí, la necesaria invalidación del acto, quedando no solo el órgano administrativo en una condición de mero receptor de una orden, que debía cumplir sin discreción alguna, sino que el interesado directo (el titular del permiso de edificación) veía ya prejuzgada la validez de tal permiso.
Todo lo cual es correcto solo desde la perspectiva del adecuado procedimiento de invalidación; de las competencias de cada órgano y de la garantía del debido proceso; pero no en cuanto al mérito mismo de la invalidación, sobre lo cual en la sentencia (ni en este comentario) se formula pronunciamiento alguno.
Así, la CS eligió para resolver este caso el camino jurídico de analizar con atención los presupuestos de validez de una invalidación; realizando con ello un evidente aporte al rediseño de esta figura, lo que es especialmente útil por lo extremadamente escueto de su regulación en el art.53 LBPA. Los múltiples casos anteriores de la CS relativos a invalidación habían significado avances relativos al cumplimiento literal del art.53 LBPA, pero este aporte es más expansivo y sustancial, pues se conecta con elementos jurídicos que van más allá del espacio reducido de la ritualidad de un procedimiento de invalidación.
Es que la invalidación de los actos de la Administración es (en sentido sociológico) un verdadero Holón, pues es un engranaje que si bien anida en el procedimiento administrativo, y es parte de él, es al mismo tiempo el todo de otras subpartes; en efecto: i) al interior de toda invalidación se perciben subunidades jurídicas (por ejemplo, las fases de su procedimiento específico, varias de las cuales regula el art.53 LBPA); pero, ii)al mismo tiempo, la invalidación es también una subparte de unidades jurídicas mayores (como las que percibe la Corte Suprema: la repartición de competencias entre los órganos y las garantías del debido proceso). La Contraloría regional solo observó un estrato del fenómeno jurídico (las subunidades menores) y no alzó su mirada a las unidades mayores (lo que sí observó la Corte Suprema).
A la luz de esta decisión de la CS en Inmobiliaria Punta Piqueros (2016), vale la pena observar paralelamente cómo la propia Contraloría General de la república (CGR) ha venido últimamente evolucionando en su jurisprudencia, para evitar en esta materia una actitud invasiva de las potestades invalidatorias de los órganos administrativos que ella fiscaliza. Por ejemplo, en sus recientes dictámenes 47.645 de 2016 (caso Superintendencia de Pensiones) y 58.769, de 2016 (caso Dirección de Previsión de Carabineros de Chile), la CGR, invocando la juridicidad objetiva y el resguardo de los derechos de los administrados, como la confianza legítima, ante eventuales ilegalidades en procedimientos ya afinados, solamente ha ordenado a los órganos respectivos a iniciar el procedimiento invalidatorio, sin incoarlos de un modo activista a que declaren perentoriamente tal invalidación; es observable que evita así invadir la esfera privativa de competencia del órgano respectivo y no se produce un prejuzgamiento de la cuestión. Ello pareciera ir en la misma línea que esta sentencia de la CS pues, en su caso, permite a los interesados directos tener un debido proceso.
(*) Inmobiliaria Punta Piqueros con Contraloría Regional de Valparaíso (2106): CS, 4 octubre 2016 (rol N° 47.610-2016). Tercera Sala: Ministros: Muñoz (redactor), Sandoval, Aránguiz y Valderrama; abogado integrante: Quintanilla. [protección]
(**)Comité Pro Defensa del Patrimonio Histórico y Cultural de Viña del Mar con Municipalidad de Concón (2013): CS, 2 mayo 2013 (rol N° 3.918-12). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Maggi, Sandoval; abogados integrantes: Piedrabuena y Prado (redactor). [reclamo de ilegalidad; casación]
