El Mercurio Legal
La línea jurisprudencial del "decaimiento" que desde 2009 mantiene la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS), se ha sustentado por votos de mayoría; no es unánime y existen importantes prevenciones de otros ministros; tampoco ha convencido a la doctrina de los autores. Dado que todos (LBPA, jurisprudencia y doctrina) parecieran ir en pos de un mismo fin: poner término a las demoras excesivas de la Administración; de ahí que es necesario un esfuerzo por conciliar las distintas doctrinas, y así configurar la caducidad e ineficacia de todo acto posterior al plazo legal de seis meses.
En la columna anterior, junto con exponer y criticar los fundamentos de la doctrina del "decaimiento", propongo una clave en el problema de las demoras administrativas: abandonar el mito según el cual "no existen plazos fatales para la Administración".
ahora las disidencias al interior de la CS y desarrollo una propuesta; ello, a partir de una lectura atenta de la LBPA, que regula los plazos y el silencio negativo. Pero todo pasa por un acuerdo doctrinario y jurisprudencial de arrumbar en algún cajón de la memoria ese mito, que a estas alturas opera entre nosotros como un virus.
Cabe observar las disidencias y prevenciones al interior de la CS y la recepción en la doctrina
La línea jurisprudencial matriz del "decaimiento" no es unánime en la CS; veamos:
i) solo el ministro Pierry y los demás ministros que la suscriben en la actual Tercera Sala (Maggi, Sandoval, Aránguiz y Valderrama) la sostienen con los mismos fundamentos que nació en 2009, quienes aplican el "decaimiento" a las demoras de más de dos años, únicas que consideran "excesivas". Ello queda en evidencia en el caso Agroorgánicos con Comisión Nacional del Medio Ambiente (2013), en que la demora era de nueve meses, la CS dice expresamente: "el plazo de seis meses que contempla el artículo 27 de la Ley N° 19.880 no es un plazo fatal" (c.4°). En la más reciente sentencia del caso Sociedad Conferencias San Vicente de Paúl con Seremi de Salud (2016), en que la CS no aplica el "decaimiento" pues la demora habría sido "solo" de 17 meses (esto es, menos de dos años), repite el mismo argumento de que el art.27 LBPA no contiene un plazo fatal. En este último caso, curiosamente agrega en su apoyo la que sindica "doctrina reiterada" de la Contraloría General de la República (pero no cita dictamen alguno), órgano éste cuya actuación y jurisprudencia está sometido al control de la propia CS (c.4°). (*)
ii) la ministra Egnem es disidente por completo del "decaimiento" en todas las sentencias; para ella los plazos, sin distinción, son no fatales para la Administración, salvo texto legal expreso (sigue en esto el mito);
iii) el ministro Brito tiene una doctrina propia desarrollada en varias prevenciones, como en Luz Parral con SEC (2010); Colbún con SEC (201º) y Chilectra con SEC (2011), en que se aleja de los fundamentos del voto de mayoría; para él no existe el decaimiento (y lo critica con fundamento), sino que lo que opera en el caso de las demoras es la "caducidad" por no perseverar la Administración en la represión.
iv) en fin, la postura más desarrollada y relevante, por su distancia con las anteriores, es la del ministro Sergio Muñoz (**), quien ha evolucionado y ha tenido dos etapas: primero, adhirió al decaimiento, y a todo su fundamento, solo que agregando una prevención con fundamentos adicionales al fallo de mayoría (sin eliminar consideración alguna de éste); pero luego, en una notable y bien fundada "prevención-disidencia", en que se refiere a las disposiciones de la LBPA y especialmente a la historia de esa Ley, se aleja de la doctrina y fundamentos del "decaimiento"; afirma ahora sin ambages que el mero transcurso de los seis meses que establece el art.27 LBPA sería suficiente para sancionar a la Administración con el término del procedimiento por "imposibilidad material de continuarlo" (aplicando como complemento el art.40 inc.2° LBPA). Como se ve, el ministro Muñoz se aleja del mito de la inexistencia de plazos fatales para la Administración, bajo el fundamento complementario de la "imposibilidad material de continuación del procedimiento", la que viene a ser una doctrina distinta a todas las anteriores, pues, por una parte, se aleja del mito de los plazos no fatales para la Administración; y, por otra parte, no adhiere a la caducidad propugnada por el ministro Brito.
En cuanto a la doctrina de los autores, cabe señalar que la tesis de la CS del "decaimiento" no ha convencido a nadie (***).
Esto se llama dispersión doctrinaria y jurisprudencial. Cabe buscar algún sincretismo.
¿Cuál es el derecho vigente (que cabe aplicar) en casos que la Administración exceda el "plazo legal" en los procedimientos persecutorios o de oficio?
Tanto el importante precepto del art.27 LBPA como todas las leyes especiales que establecen plazos para la Administración, para las sentencias de mayoría de la CS serían en la práctica letra muerta. Mediante su tesis del "decaimiento", el que se produciría solo una vez excedido un plazo de dos años, la CS en verdad lo que hace es inventar un nuevo derecho para enfrentar el fenómeno de las demoras. De ahí que esta doctrina ha servido solo para condenar a la Administración ante graves y excesivas demoras (mayores a dos años). Pero con ello la CS deja de aplicar el art.27 LBPA que fija un plazo máximo de seis meses para todo procedimiento. No hay en el voto de mayoría ni siquiera un esfuerzo por interpretar el art. 27 LBPA.
Solo el ministro Muñoz, mediante una correcta lectura de la LBPA y en especial de su art.27, ha postulado la ineficacia de toda la actuación administrativa posterior al plazo legal de seis meses.
Entonces, lo que cabe es interpretar correctamente la LBPA, en especial este art.27, tan olvidado por el voto de mayoría de la CS; en efecto:
i) La LBPA, a través de casi todo su texto, pero en especial en su art.27, puso fin al mito de la "inexistencia de plazos fatales para la Administración". Su texto es expresivo y prohibitivo; dice: "no podrá exceder"; ¿habrá algo más claro para significar que si la Administración excede ese plazo, algún efecto jurídico ocurrirá? Y el efecto natural en derecho, cada vez que se cumple un plazo (basta observar las reglas de prescripción o de cómputo de los plazos, donde nadie ha inventado el absurdo de plazos de prescripción "no fatales", por ejemplo), es la caducidad, de la que se derivan la ineficacia de todo acto posterior al vencimiento. La fatalidad o caducidad del plazo se observa en la propia redacción del art.27, al eximir su cumplimiento sólo en caso de concurrir una circunstancia extraordinaria: caso fortuito o fuerza mayor dentro del procedimiento, que haga imposible cumplir tal plazo.
Basta leer el diccionario ("Caducidad: Extinción de una facultad o de una acción por el mero transcurso de un plazo configurado por la ley como carga para el ejercicio de aquellas") para observar que "el mero transcurso" del plazo extingue la posibilidad de la Administración de proseguir el procedimiento.
ii) La LBPA no recoge en parte alguna algo así como un "decaimiento" ex post a raíz de las demoras excesivas; esta es una ingeniosa creación del voto de mayoría de la CS, pues son otras las figuras que contempla para regular el silencio de la Administración; ni es coherente extrapolar el plazo de dos años que la LBPA establece para la invalidación, como lo hace el voto de mayoría de la CS, al asignar tal plazo al decaimiento, por una rara "lógica" o "asimilación".
iii) Parece olvidar este voto de mayoría que la LBPA nació para derogar toda pretensión de inexistencia de plazos para la Administración; se dictó precisamente para el establecimiento de plazos legales para la Administración. Basta revisar su historia y observar lo expresiva que fue la denominación original del proyecto: "Ley que establece plazos para el procedimiento administrativo y regula el procedimiento administrativo", y recordar que fue durante su discusión en el Congreso que se amplió su texto al procedimiento todo. De tal designio (¡establecer plazos!) quedó abundante huella en el texto final de la LBPA, en especial sus artículos 27, 64, 65 y 66.
iv) Pareciera que la mejor respuesta proviene del puro y llano ejercicio de aplicar la fuente legal vigente a la hipótesis de hecho de las demoras administrativas: el art.27 LBPA (como lo precisa el voto del ministro Muñoz). Esta disposición es, por una parte, una regla objetiva cuyo factum es precisamente las demoras excesivas; de esa regla fluye no sólo una obligación para la Administración, sino que a la vez contiene un derecho a favor del administrado: el derecho a que la Administración no exceda el "plazo legal" de seis meses. El respeto a ese plazo legal máximo (aplicable tanto a solicitudes como a persecuciones administrativas de oficio) es a la vez el respeto a un derecho público subjetivo del administrado, para cuyo resguardo fue precisamente dictada la LBPA, como mandata la Constitución (art.63 N°18) en concordancia con la garantías de la igualdad y de un racional y justo procedimiento (consagradas en el art. 19 N°s.2 y 3 inc.5° de la Constitución).
En conclusión, de todo lo anterior se deriva que cada vez que la Administración, en un procedimiento iniciado de oficio, exceda el "plazo legal" (plazo que de modo general y supletorio el art.27 LBPA fija en seis meses) se produce la caducidad, esto es la extinción de la acción persecutoria y, a la vez, un efecto liberatorio para el administrado, derivándose la ineficacia de toda la actuación administrativa posterior; pérdida de eficacia ésta que deriva de la caducidad del plazo (****).
Se trata, en los términos del art.65 inc.1° LBPA, de un rechazo implícito que opera ipso iure, por el solo ministerio de la ley, al cumplirse el plazo legal de seis meses (que el art.27 LBPA le concede a la Administración para actuar de oficio) sin que se haya dictado resolución expresa. El efecto es, entonces, la pérdida de la eficacia de toda actuación administrativa posterior al transcurso de esos seis meses, derivada de la caducidad del procedimiento, atendida la omisión de la Administración.
De otro modo, sería incomprensible el art.65 inc.1° LBPA que al regular el silencio negativo incorpora, entre otros casos, una hipótesis íntimamente conectada y nada misteriosa: "los casos en que la Administración actúe de oficio".
Entonces, para comprender esa pérdida de eficacia que se produce en los procedimientos de oficio, al exceder la Administración los seis meses que la ley fija como máximo, pareciera necesaria una sincresis: por una parte interpretar correctamente los arts.27 y 65 inc.1° LBPA tal como se ve en los votos de los ministros Brito y Muñoz. Pero para que esto opere en la práctica, los propios administrados deben demostrar una actitud menos paciente, pues ellos son los que cada vez que la Administración exceda el plazo legal (esto es, los seis meses; salvo regla especial), debieran pedir de inmediato el certificado a que se refiere el art.65 inc.2° LBPA, para enseguida solicitar la declaración de ineficacia por caducidad de todo acto ulterior. Eso es lo que dejó escrito el legislador de la LBPA en 2003, pero aún no se aplica su designio. Si esta fuese la tesis que llegase a imperar en la práctica, se produciría un giro radical en la situación de las demoras administrativas.
(*) Casos cuyas demoras son superiores a seis meses pero menores al "criterio rector" de dos años:
i) Agroorgánicos Mostazal Ltda. con Comisión Nacional del Medioambiente (2013): CS 17 enero 2013 (Rol N°8413-2012). Tercera Sala. Ministros: Carreño; Pierry (redactor); Sandoval.; Pfeiffer (suplente) abogado integrante: Pfeffer [Casación].
ii) Sociedad Conferencias San Vicente de Paúl con Seremi de Salud (2016): CS 19 mayo 2016 (Ro. N° 28400-2015). Tercera Sala: Ministros Sandoval; Aránguiz; Egnem (redactora); Pierry y Valderrama.
(**) Evolución de la postura del ministro Sergio Muñoz: primero, en el caso Litoral con SEC (2010) no excluye el considerando relativo al mito de los plazos fatales de su prevención; pero luego sí excluye toda referencia al mito en Arauco con SEC (2013) y Pehuenche con SEC (2013), al decir "que concurre al acuerdo pero teniendo únicamente en consideración" los fundamentos que desarrolla en su prevención; pareciera que capta la incoherencia de ese mito con la doctrina disidente que desarrolla.
(***) Hay agudos análisis al respecto, pero nadie apoya los fundamentos de esta línea jurisprudencial; véase: Parodi, Ineficacia de multa (2009); Bocksang, La dilación excesiva (2010); Cordero, El decaimiento (2011) 243, replicado en sus Lecciones (2015) y en este diario una crónica en 2011 y otra recientísima en 2016; Guerrero y Gigoux, El decaimiento (2013); Evans y Poblete, ¿Prescripción o decaimiento? (2014); Valdivia y Blake (2015), citado.
(****) La propia CS en Municipalidad de Peñaflor con Superintendencia de Educación (2015), c.7°, califica de "plazo de caducidad" al establecido en el art.86 inc.2° de la Ley N° 20529, de 2011, que reza: "Todo proceso que inicie la Superintendencia deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años", y cuya redacción es casi calcada a la del art.27 LBPA.
