El Mercurio Legal
Las repercusiones de STC Rol Nº 2395-2015, conocido como "gratuidad universitaria" y de reciente pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (TC), se han centrado, obviamente, en la declaración de inconstitucionalidad de una parte de una glosa específica del presupuesto de 2016 del Ministerio de Educación por vicios de fondo respecto de algunas de las condiciones de elegibilidad para optar al nuevo sistema de gratuidad universitaria. Ello llevó al legislador a aprobar, tramitación express mediante, la denominada "ley corta de gratuidad".
Con todo, ello ha opacado, naturalmente, la principal petición de los requirentes: la cuestión formal, rechazada por el TC. En efecto, la impugnación central del libelo cuestionaba la desnaturalización de la Ley de Presupuesto, su carácter restrictivo, su naturaleza singularísima, de la cual se desprende su objeto e ideas matrices, vulnerándose, los artículos 4º, 46, 63 numeral 20) y 67 de la Carta Fundamental. Ello implicaba, se sostuvo, no sólo una violación a la regla de ideas matrices, sino al proceso de formación de la ley y a la deliberación democrática, al buscar, mediante una interpretación extensiva del objeto de la Ley de Presupuesto, utilizarla como vehículo de reforma sustantiva a leyes permanentes.
Esta argumentación fue descartada por una mayoría del TC. Tras precisar una serie de conceptos centrales de la discusión (Ley de Presupuesto, presupuesto, ideas matrices y glosas), sobre la base de fundamentos legislativos, jurisprudenciales y doctrinarios, se sostuvo que las glosas impugnadas no exceden la idea matriz de la Ley de Presupuesto (considerandos 20º a 24º); no impiden la deliberación democrática del Congreso (considerandos 25º a 31º). Hay un voto interesante de la ministra Peña la que, si bien rechazó los argumentos de los requirentes, agregó una vulneración autónoma de forma (vulneración del principio de competencia), la que hizo presente durante el alegato de las partes y sobre la cual se pronunciaron los abogados.
La consecuencia de la sentencia del TC en esta materia es clara: la Ley de Presupuesto, si bien formalmente es reconocida como especial, singularísima, de objeto restringido, etc., materialmente pareciera no reconocer límites. La justificación para ello, reconocido abiertamente por las partes (la requirente criticándolo, la requerida reconociéndolo en términos favorables), aunque poco desarrollado en la sentencia, es que se trata de una práctica política democrática asentada y a la que diversos gobiernos de signo político opuesto han echado mano profusamente para avanzar sus programas de gobierno. A nuestro juicio, el voto que se transforma en sentencia en esta materia se limita a describir, en términos muy generales, la arquitectura y operacionalización de las ideas matrices y del proceso de formación de la ley (y cómo no se vulnera la deliberación democrática), pero no es fácil desentrañar la ratio decidenci. Por el contrario, es en el voto de la ministra Peña, formalmente por acoger aunque con la precisión antes mencionada, donde se encuentra un mayor desarrollo crítico a los argumentos de los requirentes, tanto respecto de la deliberación democrática (2º a 14º) como del argumento de vulneración de las ideas matrices (15º a 26º).
Por otra parte, la disidencia de cuatro ministros estuvo por declarar que la Ley de Presupuestos no es la vía constitucionalmente idónea para regular las materias que trata el requerimiento, sosteniendo, entre otros, que se ha excedido el marco propio de la Ley de Presupuesto, la que dice exclusivamente relación "con un cálculo de los ingresos y una autorización de los gastos para el año correspondiente, sin perjuicio de poder añadir otras reglas accesorias..." (considerando 4º); que a través de esta no es posible dictar leyes nuevas ni modificar las vigentes abrazando otros órdenes de asuntos (invocando la autoridad de los precedentes STC Rol Nº 1-1972 y 1005-2007); y que, en consecuencia, no estamos ante un problema de técnica legislativa sino de vulneración de la Carta Fundamental al existir una reserva constitucional máxima para la Ley de Presupuesto (considerando 10º).
Siguiendo una de las tesis más interesantes del destacado constitucionalista Pablo Ruiz-Tagle respecto de la influencia de facto en nuestro diseño constitucional y legal del Ministerio de Hacienda (en particular la Dirección de Presupuestos), estamos ante un precedente (a nuestro juicio, no necesariamente compartido por Ruiz-Tagle) que beneficia especialmente a Teatinos 120 y su tradición constitucional y de práctica legislativa, la que, sabemos, no reconoce orientación política.
Finalmente, no podemos dejar de mencionar que en la columna anterior de este foro sosteníamos que estábamos ante un caso de laboratorio: es posible que en el futuro, a consecuencia del debate actual de reforma constitucional, el TC vea reducida sus atribuciones en materia de control preventivo solo a su dimensión eventual, solo por vicios de forma y en un determinado momento de la tramitación legislativa. De ahí la importancia de que el TC vaya sofisticando la manera de abordar y enfrentar el control de vicios de forma. En esta tarea, debemos señalar, se encuentra bastante solo: la doctrina no lo ha (hemos) acompañado realmente con su producción literaria, en un ámbito decisivo para la democracia constitucional.
