El Mercurio Legal
El artículo 67 de la Constitución define lo que se entiende por Ley de Presupuesto de la Nación. Es una norma especial de carácter anual, de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, y que contiene una estimación de los ingresos para abordar los gastos variables que fueren autorizados por el Congreso Nacional para el período de un año.
Esta materia se encuentra regulada complementariamente por el decreto de ley 1263 del año 1975, de Administración Financiera del Estado, y por los decretos supremos del Presidente de la República. Las normas jurídicas y técnicas para la ejecución del presupuesto se encuentran en un libro anual que publica la Dirección de Presupuesto, conforme a sus atribuciones legales, y que se denomina "Instrucciones para el ejercicio del Presupuesto del año...".
La autorización de gastos variables se contiene en la Ley de Presupuestos. Se llega a esta autorización a través de un trámite especial de dicha ley en el Congreso Nacional. En materias especialmente delicadas el acuerdo entre el Ejecutivo y las Cámaras se logra fijando las condiciones en que se ejecutarán los gastos aprobados. Estos acuerdos obtenidos en la Comisión Especial de Presupuestos se encontrarán en una ley complementaria a la Ley de Presupuesto, en glosas que se agregan a las partidas correspondientes o simplemente en las actas de la comisión antedicha o en una de sus subcomisiones.
Así las cosas, la glosa es básicamente la constancia que se deja de los compromisos que ha tomado el Ejecutivo para la ejecución del presupuesto o en materias anexas. Estos acuerdos o protocolos son las condiciones en las que el Congreso Nacional ha dado su aprobación a la autorización de gastos y no son materia de ley, si bien puedan indicar la necesidad de futuros "proyectos de ley" que el Ejecutivo enviaría al Congreso en los meses siguientes. La glosa es, entonces, un acuerdo de naturaleza política y técnica, no una ley.
Normalmente, en vez de una la ley "miscelánea" (de dudosa constitucionalidad), que es complementaria a la Ley de Presupuestos y que contiene materias muy heterogéneas (y no todas ellas propiamente jurídicas), se ha preferido el camino de las glosas, que han sido año a año más abundantes a contar de 1990.
Al Tribunal Constitucional le corresponde velar por la constitucionalidad de las leyes y otras materias que se indican en el artículo 93 de la Constitución, pero no le corresponde pronunciarse sobre las glosas, a menos que se pruebe en el requerimiento que lo que se contiene en la "pseudo glosa" es una autorización de gastos "encubierta".
El Tribunal Constitucional es un órgano que no emana de la voluntad popular. Al contrario, el Presidente de la República y los parlamentarios son órganos republicanos y democráticos.
Tanto bajo la Constitución reformada de 1925, como bajo la Constitución de 1980, las oposiciones políticas de distinto cuño han recurrido a la mala práctica de tratar de obtener a través de sentencias del Tribunal Constitucional lo que no han podido obtener en las urnas y, en consecuencia, en el Congreso Nacional. Para ello recurren a requerimientos, las más de las veces en materias económicas, financieras, hacendísticas y presupuestarias.
El gobierno más afectado por estos abusos parlamentarios de la oposición fue el de don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, particularmente en 1995. En esa ocasión el Tribunal Constitucional rechazó los sucesivos requerimientos. Llegaron a tal nivel los constantes requerimientos de "inconstitucionalidad" que el Presidente Frei se vio obligado a emplear duras expresiones: "Una ley aprobada por el Congreso goza de una presunción de legalidad. En consecuencia, es grave que algunos parlamentarios, por mera discrepancia política, estén en la práctica socavando la función legislativa".
En general, el Tribunal Constitucional ha tratado de no convertirse en una tercera cámara o de ser manipulado por las minorías parlamentarias, pero debe también cuidarse para no convertirse en Administrador. Como sabemos, en Chile el Presidente de la República es quien gobierna y administra el Estado.
Ahora bien, el ministro de Hacienda ha hecho una distribución de los recursos disponibles y ha sido autorizado por el Congreso Nacional para gastar dichos recursos con el objeto de avanzar en materias de gratuidad.
La asignación de recursos escasos para distintos eventuales beneficiarios podrá criticarse desde el punto de vista político, económico o técnico, pero no se plantea, a mi juicio, un problema de legalidad, a menos que esa distribución de recursos sea claramente arbitraria. Siempre en las asignaciones de recursos habrá sectores conformes y otros desconformes. En este caso, la asignación de recursos es particularmente compleja porque las instituciones de Educación Superior son disímiles (universidades e instituciones técnico-profesionales, públicas y privadas, de larga historia o de reciente creación, con fines de lucro o sin fines de lucro, acreditadas y no acreditadas, prestigiosas y no tanto, entre otros).
Adicionalmente, las autoridades de Hacienda, como mandatarias del Ejecutivo, no pueden dejar de considerar que el cálculo de ingresos se hace en un año de serias tribulaciones económicas y con cargados frentes de mal tiempo. No hacerlo sería irresponsable.
