El Mercurio Legal
La «interpretación administrativa» es una figura surgida a principios del siglo XX, al hilo del ingenio chilensis, que se ha enquistado en leyes y práctica de los órganos administrativos. Hoy, casi no hay Proyecto de Ley que reforme el marco regulatorio de los órganos de la Administración que no incorporen (o potencien) la pseudo-potestad de interpretar administrativamente las leyes sectoriales; además, suele ser utilizado este mecanismo, por la propia Administración, para mejorar su posición en diversos procedimientos ya judiciales o de control (mediante la estratagema de intentar hacer "vinculantes" tales auto-interpretaciones, tanto de frente al administrado o incluso ante los propios tribunales).
La interpretación jurídica es una herramienta, antes que nada, para la labor del Juez, y que en tal caso resulta vinculante, por la aplicación del Derecho que corresponda a una contienda suscitada entre partes, con un alcance limitado a éstos. No podemos dejar de mencionar la importante y útil interpretación efectuada por la Doctrina especializada en cada materia. El efecto de ésta última frente a terceros no es vinculante, si bien siempre puede resultar provechosa y de respaldo en la interpretación que realicen los otros actores de la escena jurídica.
Ambos (Jueces y Doctrina) integran lo que podríamos llamar "clasificación clásica" de intérpretes jurídicos; eso, en cualquier país, pero resulta que en el Derecho chileno, desde fines de la década de los años veinte del siglo XX, ha venido surgiendo una nueva y poco usual figura en la interpretación jurídica: el "intérprete administrativo". Es a este tema que Alejandro Guzmán Brito dedica su reciente monografía jurídica: La interpretación administrativa en el Derecho chileno (Colección "Ensayos jurídicos", Thomson Reuters, La Ley – Legal Publishing, Santiago, 2014) 235 páginas; y sobre la que deseo dar esta breve noticia, siguiendo la documentada investigación que ofrece este libro.
Esta figura nació con la Contraloría General de la República y su Contralor, la cual en la actualidad se dota no únicamente de funciones consultivas, sino también interpretativas. No obstante ello, este modelo paradigmático de "intérprete administrativo", no es el único competente hoy en día para interpretar jurídicamente las normas administrativas. A partir de la década de los sesenta germinaron otros, como el caso del Director General del Servicio de Impuestos Internos, el cual ostenta la facultad de "aplicación y fiscalización administrativa de las disposiciones tributarias", de acuerdo al Código Tributario (CT); e "Interpretar administrativamente las disposiciones tributarias, fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para la aplicación y fiscalización de impuestos" (según la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos); facultad que también se extiende a los Directores Regionales. Y así sucesivamente fue otorgándose competencias de interpretación administrativa a diferentes Jefes del Servicio, órganos con facultades de supervigilancia o, en general, órganos con potestad de mando sobre inferiores jerárquicos en la escala funcionarial, hasta contar en la actualidad —según el autor— con veinte ejemplos.
En esta línea, Guzmán Brito sostiene, en su completísima y erudita obra, que no hay un molde concreto o pauta de diseño para esta potestad, por lo que apunta que se ha estado asistiendo a una implantación inorgánica, ante la cual, el autor, observando la realidad jurídica, se propone construir una senda o establecer un marco general, a través de los cuales pueda guiarse frente a la profusión del otorgamiento atomizado de la mentada facultad.
El autor parte situando al "intérprete administrativo", proponiendo su delimitación frente a prototipos concretos de Derecho chileno y comparado, cuya ubicación, si bien en la mayoría de casos citados entronca dentro de la Administración pública, difieren de la función de la "Interpretación Administrativa"; pues dicen mayor relación con los órganos consultivos. De igual manera que no toda "interpretación administrativa" llevada a cabo por los funcionarios supone tal, será sólo la del Jefe de Servicio u órgano con potestad de mando la que deberá imperar por último. Es decir, no estamos ante un poder interpretativo difuso, sino más bien concreto.
En seguida, tras establecer el marco general de esta figura, así como los ejemplos más destacados, el autor va perfilándola en torno a diversas cuestiones de indudable interés, tanto teórico como práctico: cuál es su fuente de atribución; sobre quién recae su titularidad; el ámbito material de actuación interpretativa; la tipología de normas que puede interpretar; el grado de vinculación que genera frente a distintos sujetos; cómo solucionar posibles conflictos competenciales entre órganos con la misma función y similar campo de actuación, o inclusive qué debe hacerse ante la posibilidad que dos o más Jefes del Servicio interpreten la misma norma; la clasificación de dicha interpretación entre la diversa tipología existente, así como la naturaleza jurídica del acto interpretativo; el momento u ocasión de interpretación, así como la posibilidad de modificar con posterioridad; los límites hermenéuticos a los cuales dicha interpretación está sometida; y, por último, toda vez que Guzmán Brito defiende la naturaleza jurídica del acto interpretativo como acto administrativo, de conformidad con la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, su posibilidad de impugnación por parte de ciertos sujetos en vía administrativa y judicial.
Destaca en especial una conclusión a la que llega el autor, tras un exhaustivo análisis de los textos que examina; postula que la facultad de "interpretar" no únicamente proviene de una atribución expresa en ese sentido, sino que también puede surgir, por un lado, de la atribución en la aplicación de normas y, por el otro, de la posibilidad de supervigilar, por parte del Jefe del Servicio, a órganos distintos de los que éste encabeza.
Adicionalmente, este trabajo no se limita únicamente a exponer la realidad y sistematizarla, sino que también incorpora modelos de soluciones, de mayor o menor consistencia, con el propósito de cubrir ciertas lagunas que pueden eventualmente crearse ante la actuación de estos órganos. A mayor abundamiento, da respuesta a cuestiones suscitadas ante el factum del actuar de los "intérpretes administrativos", planteando preguntas con sus respectivas respuestas, o en algunas ocasiones, formulando interrogantes que podrían ser abordados ajenamente con posterioridad.
La obra cierra su contenido con un completo y útil anexo, que contiene tres apéndices relacionados con el desarrollo de la temática expuesta, los cuales servirán de respaldo a quienes interese un posterior estudio, a partir de los parámetros fijados por el autor; a saber: una compilación de los textos legales que confieren la facultad de interpretar administrativamente a ciertos servicios o jefes de servicio, reproduciendo su contenido esencial y ordenado cronológicamente; una circular del año 2001 extendida por el Director del Servicio de Impuestos Internos sobre consultas y, por último, un dictamen del Contralor General de la República, de 1970, sobre los criterios interpretativos sobre leyes y reglamentos, emanados de dicho ente público.
Estamos ante una obra notablemente novedosa en cuanto a su desarrollo y posicionamiento frente a una realidad fuertemente apegada al Derecho chileno, que sin dudas brindará posteriores ocasiones de estudios dogmáticos en profundidad sobre los temas que plantea, los cuales ya cuentan con este gran avance, pudiendo ahora partir de la exhaustiva tarea sistematizadora, del desarrollo de teorías y formulación de principios efectuada por Guzmán Brito; es, en suma, un verdadero regalo que un autor del Derecho privado le brinda a la Doctrina y a la práctica del Derecho Administrativo, pues viene a llenar un vacío notable en la materia, y a proporcionar una inestimable ayuda para la explicación de este fenómeno tan arraigado en nuestro país.
