El Mercurio Legal
Hace algunas semanas el Tribunal Constitucional /TC) se pronunció en STC Rol N° 17.307-2026, en sede de control preventivo obligatorio, respecto del proyecto de ley de reajustes del sector público 2026 (Boletín Nº 18.036-05, hoy Ley N° 21.806). A pesar de que el debate público (y político) previo giró en torno a la discusión de las reglas de “amarres” (rigidizando el estatuto de los funcionarios a contrata), la sentencia declaró inconstitucional una norma fundamental del proceso legislativo que se introdujo vía indicación parlamentaria hacia el final de la tramitación del proyecto. Una nota de prensa se refirió así: “Congreso visa norma en el reajuste para bloquear el parlamentarismo de facto en el próximo Gobierno”. Nada menos.
En esta columna daré cuenta de que el debate sobre el “parlamentarismo de facto” y sus remedios siguerondando los pasillos del Congreso, la mayoría de las veces camuflada bajo formas poco ortodoxas y queno apuntan a la cuestión de fondo: cómo hacer responsable, tecnificar y sofisticar el control deconstitucionalidad que realiza el Congreso en un ámbito en que tiene competencia autoritativa parapronunciarse respecto de asuntos de tramitación interna de las leyes. En una apretada síntesis ocurrió lo siguiente. Durante el segundo trámite constitucional del proyectoreferido, en el Senado, se ingresó una indicación que buscaba elevar el quórum requerido para revertir unainadmisibilidad, aumentar el quórum de insistencia (de mayoría de los presentes a mayoría absoluta) de las salas (Cámara o Senado) o las comisiones legislativas, cuando la mesa directiva de la primera o elpresidente de estas últimas declarare inadmisible una moción por ser contraria a la iniciativa exclusiva legislativa presidencial, o en casos de indicaciones a proyectos de ley que fueran contrarios a la
Constitución, irroguen gasto público sin indicar las fuentes de financiamiento, o en que las indicacionesparlamentarias infrinjan la iniciativa legislativa exclusiva presidencial.
De manera específica la indicación intercalaba un inciso segundo nuevo al artículo 15 de la Ley OrgánicaConstitucional de Congreso Nacional (LOCCN) del siguiente tenor: “La declaración de inadmisibilidad deuna moción que verse sobre materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República será efectuadapor la mesa directiva de la respectiva Cámara o por quien ejerza la presidencia de la comisión, segúncorresponda. Dicha declaración podrá ser enmendada solo con los votos favorables de la mayoría absolutade los miembros en ejercicio de la Sala o de los integrantes de la Comisión respectiva. El mismo
quórum seexigirá cuando CN la siguiente oración final: “Con todo,la declaración de inadmisibilidad de dichas indicaciones podrá ser enmendada solo con los votos favorablesde la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de la Sala o de los integrantes de la comisión respectiva”.
Esta indicación fue aprobada y formó parte del proyecto de ley despachado por el Congreso. Dado que contenía normas calificadas como LOC pasó a control preventivo obligatorio ante el TC (proceso Rol N°17.307-2026). Bajo este contexto, un parlamentario oficialista presentó un escrito de “Téngase presente”con el objeto de argumentar la inconstitucionalidad del artículo 123 de la ley despachada (la indicaciónaprobada). En su escrito argumentó, entre otros, que la norma violaba la distribución de competenciasdecisorias del procedimiento legislativo, basadas en la regla de la mayoría, reservándose la mayoríacalificada para hipótesis excepcionales, por lo que se viola el mandato constitucional del artículo 66 CPR sobre reglas supermayoritarias (p. 2). Luego, sobre reforzaba también la iniciativa exclusiva presidencial, mediante un bloqueo reforzado,violando el equilibrio de este mecanismo excepcional con la iniciativa legislativa general, abierta a ambosco-legisladores, Congreso y Presidente (p. 4).
En STC Rol N° 17.307-2026, de 30 de enero de 2026, el Tribunal Constitucional resolvió que la indicaciónaprobada era inconstitucional por no guardar relación con las ideas matrices del proyecto (art. 69Constitución). Se trata de una doctrina que para la sentencia forma parte de la “tradición constitucionalchilena” (considerandos 38°, 39° y 40°) y que constituye un “modelo ordenador de la deliberaciónlegislativa” (considerando 40°). Por lo demás, de manera reciente ya se había pronunciado extensamentesobre esto en la sentencia Ley de Presupuestos 2026 (STC Rol N° 17.159-2025, de 18 de diciembrepasado), que comenté, recientemente en este foro.
Para el TC, la indicación infringe las ideas matrices; primero, porque en el mensaje presidencial delproyecto, entre los diversos contenidos que buscaba abarcar la iniciativa legal “no se contemplaba ningunaenmienda que, directa o tangencialmente, y en el marco de esos objetivos, implicara una modificaciónreferida a la tramitación de los proyectos de ley ante el Congreso Nacional (considerando 34°).
En segundo lugar, porque la indicación no se vincula en “forma mediata o próxima” con “las ideas matriceso fundamentales del específico proyecto de ley en que fue introducida”, siguiendo sus precedentes sobreeste estándar de control (considerando 48°), constatándose un vicio formal que amerita la correspondiente declaración de inconstitucionalidad, “dado que la indicación que le dio origen no guarda una “relación (…)próxima, cercana, pertinente o atinente a las ideas del proyecto” (STC Rol N° 259, c. 16°).” (considerando49°).
Cabe señalar que la disidencia (Fernández, Mera, Mery y Peredo) estuvo por declararla constitucional.Entre los argumentos esgrimidos destaca el fundamento 21°, en cuanto “no resulta plausible, a nuestrojuicio, sostener que una norma que es consistente con aquella iniciativa exclusiva y, más todavía, quebusca que sea respetada no pueda incorporarse, porque sería ajena a las ideas matrices, de un proyectode ley de reajuste con las características y contenido extraordinariamente variado y amplio que posee porla práctica política y parlamentaria desde el mensaje mismo del Presidente de la República, todo lo cualcorresponde a la administración financiera o presupuestaria del Estado que se sitúa, de lleno, en el ámbitode dicha iniciativa exclusiva, al tenor del artículo 65 inciso tercero de la Constitución”.
La sentencia del Tribunal Constitucional es importante porque se inserta en el debate mayor de los últimosaños acerca de quienes han acusado al Congreso Nacional de buscar gobernar, desplazando al Presidentede la República, parlamentarizando el modelo presidencial (lo que se ha denominado genéricamente “parlamentarismo de facto”), algunas interpretaciones legítimas, otras expansivas, del Congreso, buscandodelinear la frontera que la Constitución mandata entre la amplia iniciativa de ambos co-legisladores y laexcepcional y restrictiva iniciativa exclusiva legislativa presidencial (que algunos han denominado, tambiénde manera genérica, como “malas prácticas parlamentarias), y el deficitario control de constitucionalidadde las mociones parlamentarias y las indicaciones por el propio Congreso, especialmente cuando infringenla iniciativa exclusiva presidencial.
Disputas interpretativas constitucionales entre el Congreso Nacional y el Presidente de la República hanformado parte de nuestra práctica constitucional desde los inicios de la República. Quizás la primera y másimportante fue la elección vicepresidencial de 1829, que terminó resolviéndose el año siguiente en labatalla de Lircay, comenzando los decenios conservadores, con la figura de Portales, la Constitución de1833, etc. Por estas disputas se introduce en la reforma constitucional de 1970 a la carta de 1925 el TC como un “árbitro” para estos conflictos.
En lo que nos importa, luego del “estallido social”, pero sobre todo en el contexto de la crisis sanitaria delcovid-19, los debates sobre la constitucionalidad de ciertas iniciativas parlamentarias provocó tensiones ydisputas interpretativas entre el Congreso y el Gobierno. Ello llevó al debate del “parlamentarismo defacto”, las “malas prácticas legislativas”, los desbordes de la iniciativa exclusiva, etc. Con muchapolarización política y poca evidencia. El caso paradigmático fue el proceso y sentencia del “segundo retirodel 10% previsional”, en la que el TC, acogiendo el requerimiento presidencial, planteó la doctrina de lasreformas constitucionales inconstitucionales por primera y última vez (STC Rol N° 9797-2020). Luego, anteel proyecto del “tercer retiro”, declaró inadmisible el requerimiento presidencial, dejando el status delprecedente STC 9797-2020 en total incertidumbre, generando importantes críticas en la academia (Poehlsy Verdugo 2021, Lovera y Contreras 2023).
Desde entonces se han ensayado distintas “soluciones” al problema del “parlamentarismo de facto” yderivados. La mayoría de ellas centradas en, por un lado, ampliar y reforzar la iniciativa exclusiva legislativapresidencial, en un contexto en que, a nivel comparado, entre los modelos presidenciales, nuestroPresidente tiene las más amplias potestades legislativas. Por el otro, ampliar el control del TribunalConstitucional para que el TC lo declarara inconstitucional.
Por ejemplo, el Presidente Piñera anunció, a fines de junio de 2020, la convocatoria a un grupo deexpertos para proponer cambios a la LOCCN y a los reglamentos de las cámaras, con el fin de impedir latramitación de proyectos contrarios a la Constitución, especialmente cuando se infringen las potestadeslegislativas presidenciales. Tal iniciativa no se materializó, pero las ideas originales que se proponían desdeLa Moneda eran prácticamente las mismas que la indicación declarada inconstitucional en la sentencia delTC que comento.
En este foro planteé un enfoque alternativo, sobre el que vuelvo al final de esta columna.
La Convención del 2022 proponía un camino diferente. Más allá de plantear un sistema político presidencialtotalmente incoherente, sin una estructura y lógica interna, la eliminación del Senado, por ejemplo, entreotras reglas, en lo que nos interesa propuso las leyes de concurrencia presidencial necesaria, unaestrategia que buscaba compartir la iniciativa exclusiva presidencial con los parlamentarios, perogenerando en el camino incentivos perversos. Mis críticas a esta propuesta las desarrollé en García-Huidobro y García (2024; libro editado por Castellá y Ghazzaoui).
La Comisión Experta del proceso 2023 fue la que llegó más lejos defendiendo las prerrogativaspresidenciales. Su subcomisión de sistema político fue la que en realidad articuló de manera sistemática eldiagnóstico crítico de los presidencialistas acerca del mal funcionamiento del Congreso Nacional, la cuestión del “parlamentarismo de facto”, las “malas prácticas legislativas” y la necesidad de robustecer lasprerrogativas presidenciales (en buena parte por las vivencias y sufrimientos personales de algunos de susintegrantes en el Ministerio Segpres en los convulsionados años del “estallido social” y del covid-19). La propuesta, entre muchos otros mecanismos de reforzamiento de las atribuciones presidenciales legislativas, no solo ampliaba la iniciativa exclusiva presidencial, sino que consagraba un mecanismo fast track especial, ante el Tribunal Constitucional de protección de esta iniciativa exclusiva. Mis críticas a estapropuesta las desarrollé las desarrollé también en García-Huidobro y García (2024; libro editado por Castellá y Ghazzaoui).
En el último año, la denominada “reforma al sistema político” ha utilizado en parte este diagnóstico,aunque ahora bajo la lógica de enfrentar la “fragmentación”, para reponer algunas propuestas de laComisión Experta, proponiendo como verdadera “bala de plata” la regla del umbral del 5%, pero eldiagnóstico de la propuesta es el mismo: disciplinar al Congreso para que el Presidente pueda ejercer susprerrogativas presidenciales en plenitud. Comenté y examiné críticamente esta reforma y la del Ejecutivo,en este foro, acá. El informe más citado entre los expertos, crítico de la reforma política centrada en elumbral, es uno del Centro de Estudios Públicos, de García-Huidobro et al (agosto 2024).
Bajo este contexto, la indicación declarada inconstitucional recientemente por el Tribunal ConstitucionalSTC Rol N° 17.307-2026 simplemente replica propuestas anteriores en esta materia.
Ninguno de los caminos anteriores me parece adecuado, ni fortalecer (aún más) las potestades legislativasdel Presidente o aumentar las atribuciones del Tribunal Constitucional (a favor del Presidente de la República), ni generar instituciones en perjuicio de las atribuciones del Congreso Nacional en un yadesbalanceado equilibrio de poderes de nuestra democracia constitucional. La salida es otra: volver sobrenuestra tradición constitucional y replicar las buenas prácticas que se desarrollaron en materia de controlinterno de constitucionalidad en el Congreso, haciéndolo responsable de esta, fortaleciendo y sofisticadosus capacidades institucionales, en línea con lo que podemos aprender de la experiencia comparada.
A continuación, describo algunas propuestas que muestran un camino alternativo. En el contexto de una propuesta integral de reforma al Tribunal Constitucional, presentada a mediados de2018 por un grupo de 16 académicos, se propuso incorporar una comisión asesora de ambas cámaras delCongreso Nacional en materia de constitucionalidad. Así, replicando la tradición de las comisiones deconstitución respectivas, y específicamente los cuadros técnicos dirigidos por el secretario abogado de lasmismas bajo la carta de 1925, en una época en que no existía Tribunal Constitucional, esta comisiónasesora podría asesorar y/o emitir dictámenes, no vinculantes, a solicitud de un número reducido de parlamentarios sobre controversias constitucionales, no limitándose a las cuestiones formales sobreadmisibilidad/inadmisibilidad de mociones e indicaciones, sino que a toda cuestión de constitucionalidadque se discuta en el proceso legislativo. Esta comisión sería designada por ambas cámaras. Con el paso delos años, el acervo acumulado generará, sin lugar a duda, una práctica interpretativa robusta,“precedentes parlamentarios”, que harán costoso apartarse de los mismos. Por lo demás, la comisión de Constitución del Senado, a lo menos en el periodo 1990-1994, buscó volver sobre la práctica desarrolladabajo la carta de 1925, con bastante éxito.
En el modelo del constitucionalismo de la Commonwealth, países como Australia, Nueva Zelanda y Canadácuentan con mecanismos e instituciones de
preenactement review , tales como declaraciones decompatibilidad, comités bicamerales de derechos humanos, reportes del Ministerio de Justicia, denaturaleza política-técnicos, obligatorios, de diferentes intensidades, de las iniciativas legislativas, algunasveces para protección de los derechos fundamentales o su compatibilidad con los derechos contenidos enciertos tratados internacionales, en otras ocasiones con objetivos generales de resguardo de laconstitucionalidad de tales iniciativas (un relativamente reciente informe OCDE (2022), comparando lasconstituciones de los países OCDE describe este modelo, que también opera en países europeos yescandinavos) (Ver también Gardbaum 2013, De Visser 2019, Husa 2020, Myers 2020, Castillo-Ortíz 2020, Sigalet, Webber, y Dixon, 2019, y Dixon 2023).
En el caso norteamericano, modelo presidencial clásico, se incluyó hace algunos años en el Reglamento dela Cámara de Representantes una regla que obliga a realizar una declaración de autoridad constitucionalpara justificar la atribución constitucional ejercida en la iniciativa respectiva (Metchis 2013, CRS 2023).
Con todo, son muchas las iniciativas, tanto del Congreso (y GAO 2023) como desde la academia (Vermeule 2007, Ford 2022, Princeton Initiative on restoring the Constitutional Powers of Congress 2024, y Baumann 2025), que buscan reforzar las capacidades institucionales del Congreso en materia de interpretación constitucional, para tener una interpretación alternativa a la presidencial (ver mi columna en este foro sobre el modelo de asesoría presidencial norteamericana) y a la de la Corte Suprema.
La sentencia del TC Reajuste del Sector Público 2026 es importante porque deja abierto el debate acerca de los mejores mecanismos para velar por la supremacía constitucional del proceso legislativo, a la luz denuestra mejor tradición y práctica constitucional, en línea con lo que podemos aprender de la experiencia comparada, y que no consiste en reforzar las ya reforzadas prerrogativas legislativas presidenciales ni aumentar los poderes de control del Tribunal Constitucional.
