País Circular Chile
El informe “Preparando la entrega del testimonio en materia ambiental”, elaborado por el Observatorio de Políticas Públicas para la Sustentabilidad, del Instituto para el Desarrollo Sustentable (IDS) de la Pontificia Universidad Católica (UC), dio cuenta de las buenas políticas públicas ambientales que debieran continuar o ser evaluadas cuando se produce el traspaso de un gobierno a otro, ya que la implementación de ellas trasciende el breve período presidencial de cuatro años que rige en Chile. En otras palabras, el reporte conmina a construir políticas de Estado robustas, permanentes y transversales a los gobiernos de turno en materia ambiental.
Dicho documento -editado por la académica de la UC, Francisca Reyes- analizó la panorámica general de los desafíos ambientales de la nueva administración en La Moneda en 14 categorías ambientales, para lo cual se consultó a un grupo de académicos de la citada casa de estudios, especialistas en cada tema, para comunicar aquellas medidas que debiesen continuar, a la vez que formular nuevas propuestas no contempladas en la administración saliente del Presidente Gabriel Boric. Una de esas categorías ambientales críticas y que generó más indicaciones fue el tema Agua.
La categoría Agua fue abordada en el informe por tres académicos de la PUC: Daniela Rivera, profesora de la Facultad de Derecho y del Centro de Derecho y Gestión de Aguas UC (CDGA); Guillermo Donoso, profesor de la Facultad de Agronomía y Sistemas Naturales, y director del CDGA UC; y Sebastián Vicuña, director del Centro de Cambio Global, miembro del Centro de CDGA UC y académico de la Facultad de Ingeniería UC. El primer trabajo de los especialistas fue evaluar los aspectos ambientales de los programas de los ocho candidatos que participaron en la primera vuelta de las elecciones presidenciales, para lo cual se establecieron ocho criterios bajo el concepto de seguridad hídrica.
“Es un concepto rector unificador que representa una de las hojas de ruta que debería guiar el trabajo de cualquier gobierno en materia de agua. Es un concepto universalmente aceptado, es la meta hídrica más importante en todos los países. Y lo más importante para Chile es que ya existe una normativa interna: la Ley Marco de Cambio Climático y la modificación del Código de Aguas la integra; ya no es netamente un concepto internacional”, explica la profesora Daniela Rivera.
Con este paraguas general de la seguridad hídrica, los académicos de la categoría Agua examinaron las políticas hídricas del actual Gobierno y desglosaron cuáles serían las medidas más importantes que debería adoptar el gobierno entrante de Jeannette Jara o José Antonio Kast en materia de agua para empezar a diseñar una política de Estado. “Cada vez que termina un gobierno hay un grado de incertidumbre respecto de políticas y/o programas que se están ejecutando”, añade Rivera, mientras que Guillermo Donoso cree que esta falta de continuidad ha impedido que “tengamos una mirada de mediano y largo plazo, porque abordar los temas hídricos y enfrentar los desafíos no se logra en un período corto y bajo una mirada tradicional. No se ha logrado avanzar en el objetivo final que es la seguridad hídrica. Lo ideal sería trabajar estos temas de la manera en que se trabajan las relaciones internacionales que trascienden los gobiernos. Eso mismo deberíamos aplicar para los temas hídricos”.
La necesidad de un Plan Hídrico Nacional
A modo de preparación para el informe de la UC, los académicos de la categoría Agua ilustraron a través de la figura de un edificio (ver figura arriba) los pilares que deberían sostener una buena política pública prolongable en el tiempo capaz de trascender a los gobiernos de turno. En los cimientos de este edificio imaginario se ubica la información. “Sin información no se puede planificar porque no hay un diagnóstico, y siempre vamos a tener problemas y dificultades”, dice Guillermo Donoso. En tanto, Daniela Rivera señala que un desafío para el gobierno que hará toma de posesión el próximo 11 de marzo será “contar con un sistema unificado, actualizado, integral y completo de información hídrica que sea la base para las decisiones, porque actualmente lo que hay son datos repartidos en distintos actores públicos y privados”.
Según el profesor Donoso, dicho sistema integral de información debiese contener “no sólo información de disponibilidad de agua, sino de información de los derechos de aprovechamiento de aguas asignados, el flujo comprometido en esos derechos, sus usos prioritarios”. De esta manera, según el académico de la UC, “se podría hacer un balance hídrico adecuado constante y no cada 10 años como es la tónica”. El problema se agudiza porque “los diagnósticos dependen más bien de percepciones de distintos sectores”.
Por su parte, Daniela Rivera indica que no se necesitan cambios normativos para avanzar en este pilar del sistema nacional de información hídrica, ya que la Dirección General de Aguas (DGA), en tanto autoridad nacional del agua, tiene las atribuciones para generar y mantener actualizados estos sistemas.
Como otro componente surge la planificación, y en ese aspecto hay un elemento que asoma como la piedra angular para contribuir a la seguridad hídrica en el país en tanto principio rector, y que debiese adoptar el nuevo gobierno y mantenerlo como una política pública constante en el tiempo: la implementación de un Plan Hídrico o Hidrológico Nacional. Como se lee en el informe en el que participaron ambos académicos, Chile no tiene un plan integral hídrico de este tipo, en comparación con varios otros países del mundo.
“En otros países el Plan Hídrico Nacional es una hoja de ruta con medidas de corto, mediano y largo plazo que guían el accionar nacional en materia de agua, donde se establecen responsables y medios de verificación para el cumplimiento de plazos y actualización del plan”, subraya Daniela Rivera.
Lo que sí existe es el mandato legal desde 2022 para constituir planes Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas (PERHC), es decir, adaptados a las cuencas específicas. Pero estos planes, de acuerdo a Rivera y Donoso, debieran estar indexados a un Plan Nacional Hídrico que por ahora no existe. “La ausencia de un plan nacional genera carencia de una hoja de ruta y objetivos claros, fragmentación, superposición de funciones y compromisos y riesgo de que cada cuenca avance con propósitos no articulados”, se lee en el extracto del informe realizado por los expertos. “Esto es particularmente importante en un país unitario como Chile”, complementa la profesora Rivera.
Las fases de desarrollo de los PERHC se discuten en el seno de instancias participativas lideradas por la DGA llamadas Mesas Estratégicas de Recursos Hídricos (MERH), en las que confluyen representantes de los órganos encargados y actores de la cuenca o agrupaciones de cuencas: el sector público, los usuarios, los detentores de derechos de aprovechamiento de aguas, académicos, ONGs, servicios sanitarios rurales y urbanos y comunidades de pueblos originarios. Actualmente están conformadas unas 20 MERH en el territorio nacional. El informe recomienda a las autoridades del Ejecutivo entrante “seguir impulsando la conformación y continuidad de las MERH como mecanismo participativo de gestión a nivel de cuenca”.
“Es importante contar con un Plan Hídrico Nacional y luego hacer una bajada a nivel cuenca, para la realidad de esa cuenca específica. Hay cuencas que tienen más prioridad ambiental, otras con más vocación para algún tipo de producción, otras de alta densidad con mayor prioridad para disponibilidad de agua potable. La literatura demuestra que cuando un país tiene un Plan Hídrico Nacional, los planes específicos de cuenca con gestión descentralizada promueven un aumento de la resiliencia de dicha cuenca”, examina el profesor Guillermo Donoso.
Hoy sólo dos PERHC están en consulta pública: los planes para la cuenca del Maullín y para la cuenca del Huasco, que debieran ser aprobados pronto para su implementación. Además, según el informe de la UC, “sólo se han licitado ocho estudios, correspondientes a ocho cuencas, para avanzar en esa dirección. Algunas de estas licitaciones se declaran desiertas en parte porque se incluyen componentes más asociadas al estudio que a la planificación hídrica”.
El Plan Hídrico Nacional no es una política nueva que podría surgir de las nuevas autoridades que asumirán el 11 de marzo de 2026. Dicho instrumento -sumado a una Política Hídrica Nacional- está incluido dentro de un proyecto de ley ingresado en 2021 (boletín 14446-09) vía mensaje presidencial por el ex Mandatario Sebastián Piñera al Congreso y que prácticamente no ha registrado movimiento hasta la fecha: el que crea la Subsecretaría de Recursos Hídricos en el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y una nueva institucionalidad nacional de recursos hídricos.
La Subsecretaría de Recursos Hídricos
Dentro del ítem planificación sugerido en el diagrama ilustrativo del edificio, ambos especialistas creen que el próximo gobierno, siguiendo los lineamientos de una política real de Estado, debiese avanzar de forma prominente en ese proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Recursos Hídricos. Lo que le corresponde hacer al nuevo jefe o jefa del Poder Ejecutivo sería, de acuerdo a Daniela Rivera, “seguir la tramitación o discusión de este proyecto, presentar algunas indicaciones, evaluarlo o poner algún tipo de urgencia”.
Tanto Rivera como Donoso evalúan la creación de esta nueva Subsecretaría, al alero del MOP, como un paso intermedio, posible y viable para efectos de lograr una mayor articulación intersectorial con quienes tienen atribuciones sobre el tema agua. La actual autoridad nacional del agua, la DGA, es un servicio dentro del rango de la administración pública, y escalar a una subsecretaría le imprimiría una nueva musculatura a un tema tan determinante y esencial como el agua.
Con todo, ambos coinciden en que el objetivo superior sería migrar hacia una Agencia Nacional del Agua autónoma, siguiendo el ejemplo del Banco Central. Pero se inclinan de forma pasajera por la Subsecretaría de Recursos Hídricos en razón del tiempo. “Lo de la agencia tiene relevancia porque sería contar con un ente autónomo, con potencial financiero, que no respondería a los ciclos de gobierno y permitiría que el agua se convierta en un tema de Estado. El Banco Central no responde a los ciclos políticos, sino que tiene una visión de Estado respecto de los indicadores macroeconómicos. Una agencia nos permitiría eso”, detalla el profesor Guillermo Donoso.
El académico cree adecuado que la citada Subsecretaría quede adosada al Ministerio de Obras Públicas, porque “no habría una captura sectorial del tema agua”. Plantea la comparación con otros países en que, según él, sí habría una captura sectorial. Por ejemplo cita los casos de Perú, en que la autoridad nacional del agua está alojada en Ministerio de Agricultura; o en Brasil y México en que dicha autoridad radica en el Ministerio de Medio Ambiente de ambos países. “Cuando hay captura sectorial, baja el peso de las otras dimensiones”, esboza Donoso, mientras que Rivera plantea que el MOP “es el espacio natural para ordenar la institucionalidad en materia de agua”.
Implementación efectiva de las reformas al Código de Aguas
Dentro del esquema planteado por los académicos, otro de los pilares de la política pública hídrica es la reestructuración institucional. En particular, el informe de la UC aconseja implementar efectivamente las reformas formuladas al Código de Aguas desde 2022, año en que se llevó a cabo la modificación más significativa con la Ley 21.435. “Tal vez sea la reforma más intensa e importante que ha tenido el Código de Aguas desde su creación”, diagnostica Daniela Rivera. En dicha ley, cita el informe, se dictaron nuevos reglamentos: uno de ellos es para solicitudes de derechos de aprovechamiento de agua in situ o no extractivos; y otro, para mantención y operación de una red de monitoreo e inventario de glaciares y nieves.
“Antes de promulgar nuevas leyes que dan nuevos mandatos, implementemos lo que tenemos hoy y ahí evaluaremos qué nos falta. Si no, terminaremos con una proliferación de leyes que no se están implementando”, recomienda Guillermo Donoso al respecto. Refuerza esta idea la profesora Rivera: “Gran parte de las modificaciones al Código de Aguas todavía no las vemos en implementación. Sólo las conocemos en términos teóricos y conceptuales”. Entre ellas, la académica cita como elementos positivos de las reformas “la priorización del agua para consumo humano como una función de subsistencia que hay que satisfacer antes que la función productiva o la de preservación ambiental”. La consagración del derecho humano al agua y la mayor facilitación para los derechos de aprovechamiento de agua de los servicios sanitarios rurales y la constatación de la falta de acceso de un sistema de abastecimiento de agua potable continuo, regular y de calidad son otros pasos favorables.
Asimismo, enumera Rivera, el gobierno entrante tiene la misión de implementar las nuevas reglas asociadas a restricciones, prohibiciones o cuidados respecto de derechos de aprovechamiento de agua en ciertos espacios protegidos, áreas protegidas o ecosistemas sensibles o degradados como los humedales. “Hasta 2022, el Código de Aguas era muy pobre en lo relativo al agua en tanto componente ambiental y esto creció exponencialmente con las reformas”, asegura.
A pesar de dichos ingentes avances, la profesora Daniela Rivera problematiza una situación particular: “Los cambios no fueron acompañados de una reestructuración institucional y la DGA sigue siendo el mismo organismo desde su fecha de creación en 1969”. Según señala la experta, “la DGA no ha tenido reformas importantes en su quehacer. Se le ha otorgado más presupuesto, pero eso no es suficiente para hacer frente a los desafíos y porque cada vez se le ha otorgado un cúmulo de funciones más”. Esto tiene relación con lo señalado anteriormente: delegar la atribución de la autoridad nacional del agua en una Subsecretaría de Recursos Hídricos o, más bien con horizonte de futuro, en una Agencia Nacional del Agua.
Desalinización y reúso
Otro de los pilares propuestos en el módulo es la regulación. En el intento de constituir política pública real, el nuevo gobierno se verá enfrentado a establecer un marco regulatorio institucional para las fuentes complementarias de agua que pueden contribuir a la seguridad hídrica: la desalinización y el reúso de aguas.
Lo que le quedaría al gobierno entrante en desalinización es ingresar alguna indicación para mover el proyecto de ley en esta materia que se encuentra en el Congreso. Dicha iniciativa considera la creación de una Estrategia Nacional de Desalinización, lo que debería replicarse, a juicio de Daniela Rivera, en términos de reúso de aguas. Ambas temáticas, eso sí, debiesen idealmente estar acopladas a un instrumento que aún no existe y reseñado en los párrafos precedentes: el Plan Hídrico Nacional. La columna vertebral.
Respecto del reúso de aguas, Guillermo Donoso indica que el foco debiese estar en las residuales tratadas. Cita que entre el 70 y el 72 por ciento de las aguas suburbanas tratadas se vierten a cuerpos superficiales de agua; de manera que hay un reúso indirecto, lo que redunda en actividades aguas abajo y un aporte hídrico a la protección de ecosistemas. Hay otra fuente que, según el profesor, no se estaría aprovechando: la proveniente de emisarios marinos, que corresponde a reúso directo. “Requiere un nivel de tratamiento mejor que el actual y hay que resolver temas de financiamiento, jurídicos, entre otros, para avanzar rápidamente. Esto generaría recursos hídricos para la zona costera de Chile que es relativamente árida”, añade el académico. En ese sentido, el informe consigna que en el país carece de una gestión proactiva del riesgo hídrico: “El único riesgo de manera preventiva es el de terremotos; en cambio, sequías e inundaciones se abordan como emergencias, una vez que ocurren”, deplora el informe.
Los últimos dos pilares del esquema conversan entre sí: prioridad social y voluntad y articulación. “Es un desafío para el país desde el punto de vista ético seguir trabajando en permitir el acceso a agua potable limpia y segura. Se ha avanzado bastante en mapear dónde están esas personas, el censo añadió nueva información. Ya no hay que avanzar mucho más en el diagnóstico: se necesita voluntad y articulación para satisfacer este derecho al agua.
Guillermo Donoso, en tanto, valora la necesidad de articulación intersectorial, de modo que “no haya duplicidad, ni vacíos ni se generen estrategias contradictorias: es decir, que una busque mayor sustentabilidad y otra que apunte en dirección contraria. Eso es un punto esencial para Chile y podemos avanzar en eso en paralelo, no debemos esperar la reestructuración institucional”.
Al respecto, Daniela Rivera asegura que la voluntad y articulación son los pilares más esquivos dentro del diagnóstico realizado. Pero hace una última observación: si bien los servicios públicos que tienen tuición sobre el agua deben coordinarse y tienen mandatos, no se puede desdeñar la participación de actores privados que tienen mucho que decir en este tema. “Ellos también deben sumarse a estos esfuerzos de voluntad y articulación”, cierra.
