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No cuesta mucho que Susana Jiménez, exministra de Energía y actual presidenta de la CPC; Pablo Badenier, exministro de Medio Ambiente y cofundador de País Circular; y Ricardo Irarrázabal, exsubsecretario de Medio Ambiente, exdirector del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y académico de Derecho de la UC, lleguen a un diagnóstico compartido. Concuerdan en que los instrumentos de participación ciudadana han sido desnaturalizados, que el actual Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) no está dando el ancho y que se requieren ajustes sustantivos para evitar que esto siga mermando el desarrollo de iniciativas de inversión. También coinciden en algunas ideas para avanzar en soluciones para un tema que, afirman, es “condición habilitante” para el crecimiento del país.
—En medio del debate sobre la “permisología” ha surgido otro tema: los intereses de algunos grupos que podrían estar trabando proyectos. ¿Cuál es su diagnóstico? ¿Hay obstaculización?
—Jiménez: Con lo importante que puede y debe ser la participación ciudadana, se ha dado que derive en obstáculos a proyectos y se haga un uso abusivo de las herramientas que existen. (...) Ha hecho falta que se defina mejor quién participa, cuándo, quién tiene legítimo interés para opinar y evitar que sea un mecanismo utilizado por terceros para paralizar proyectos.
—Irarrázabal: Si uno va a la ley, la participación ciudadana es un instrumento de gestión ambiental con la lógica de mejorar los proyectos (...), pero en la foto actual uno ve que, por defectos de nuestra institucionalidad, más que para mejorar iniciativas, puede ser un vehículo para oponerse.
—Badenier: La participación ciudadana es parte de la solución, no parte del problema, pero comparto que hay una desnaturalización de los procesos de participación. Hay una legitimación activa muy amplia, cualquiera puede opinar. Y uno ve mucha opinión de otras empresas relacionadas o de temas que no son de carácter ambiental. Probablemente haya que volver a regularlo: quién participa, cuándo y el objetivo de esa participación. Y lo circunscribiría como fue originalmente pensado: a temas de carácter ambiental donde a veces hay una legítima colisión de intereses cuando hay bienes públicos que podrían ser mermados.
—Hay quienes dicen que se ha formado una “industria del litigio”, con ONG organizadas para oponerse a proyectos…
—Irarrázabal: Están dadas las condiciones para que ocurra. El 2010 se modificó la ley y cualquier persona, natural o jurídica, puede presentar una observación ciudadana, cuestión que no estaba contemplada en la ley original. (...) Además, la legislación es difusa respecto de las causales de rechazo de un proyecto en el SEIA. Eso genera dos problemas: no se sabe muy bien respecto de qué hay que reclamar (...) y, y esto ha sido una interpretación que han tenido tribunales ambientales y la Corte Suprema, está la titularidad colectiva: cualquier persona puede ser afectada en temas ambientales, donde sea que viva. Entonces, están todas las condiciones para que esa “industria del litigio” se desarrolle.
—Badenier: Muchas veces en los procesos uno termina conversando con intermediarios, no con las comunidades. Y a veces el intermediario no es fiel representante de los intereses de la comunidad. Entiendo que a veces hay una asimetría de la comunidad a la hora de conocer un proyecto, pero sería interesante que el Estado fortalezca una suerte de acompañamiento.
—Jiménez: Yo creo que hay una industria del litigio que busca organizar comunidades, generar las mayores dificultades posibles y negociar resultados. Y eso es grave. Veo con preocupación que se usen herramientas de la ley para bloquear proyectos. Una de esas es la participación ciudadana, enviando miles de observaciones que colapsan el sistema y engruesan el tiempo y costo de los proyectos. Pero hay otras herramientas como el uso de la ley Lafkenche para organizar comunidades, que pidan territorio y con eso bloquear iniciativas.
“Hay organizaciones ambientales muy poderosas, muy bien financiadas y, en ese sentido, vale la pena que avancen proyectos para transparentar de dónde proviene ese financiamiento, porque podrían ser empresas o actores que compiten en las industrias, que ni siquiera necesitan ser nacionales”, añade Jiménez.
—Badenier: La importancia de la observación para algunas organizaciones tiene que ver con la reclamación futura. Y ha habido una falta de personalidad de la autoridad en poder distinguir entre las preguntas que son pertinentes de las que no. Nadie quiere hacer sentir al observante que su pregunta no es pertinente, y ahí los tribunales especializados o no especializados han sido ingenuos sobre cómo se resuelven esas observaciones. Ellos también son responsables.
—Irarrázabal: El observante reclama cuando su observación no fue debidamente considerada. Ese punto es crucial porque uno debiera entender que se rechaza un proyecto no porque se consideró o no una observación, sino porque, por ejemplo, hay un impacto significativo que no fue debidamente compensado (...). Es una cuestión que tiene fácil solución, de hecho, en el comité de expertos se propusieron causales de rechazo, pero hubo gente que se opuso y quiso que esto siguiera siendo difuso.
—¿Qué proponen ustedes para resolver estos problemas?
—Jiménez: Uno podría tener criterios mínimos para la aplicabilidad de participación ciudadana, algo más específico que permita dirimir qué observaciones son atingentes al proyecto y quiénes pueden participar. Y en los procesos podría haber una participación más activa del propio desarrollador del proyecto. A él no le basta una comunicación por una vez con la comunidad (...), quiere tener contacto desde que entra a evaluación hasta que se construye, opera, incluso el cierre. A lo mejor uno debería mantener en el SEA la atribución de coordinar, pero darles más participación a los titulares para hacer ese proceso y mantenerlo en el tiempo.
—Badenier: Hay un gran problema con los proyectos que requieren consulta indígena, que son larguísimos. Tiene que haber una autoridad que dirima antes de entrar al SEIA, y no en el sistema, si la requieren o no. Segundo, hay que revisar esta legitimación activa tan amplia que existe, acotar eventualmente a las comunidades que están en el área de influencia, tener alguna característica para concurrir al proceso de participación.
Y continúa: “Tercero, los municipios no están jugando ningún rol, y yo esperaría que autoridades locales puedan canalizar y participar de los procesos con la comunidad. Y cuarto, distinguir tipos de proyectos. Siempre pensamos en el gran proyecto minero y se generan regulaciones súper estrictas, costosas, largas, y quienes peor lo pasan son las pequeñas y medianas empresas con proyectos que ingresan al sistema y este no es capaz de distinguir procesos distintos”.
—Irarrázabal: Hay que tener causales de rechazo y entender cuáles son las expectativas respecto de la participación y el rol de los intermediarios. Respecto de los intermediarios está pasando algo curioso, que va incluso contra la lógica propia de la participación ciudadana. Hay un movimiento para ir monopolizando la participación en determinadas entidades, por ejemplo, en el proyecto de la Convención era el “Defensor de la naturaleza”. La evaluación ambiental también es un campo de batalla ideológico.
—Jiménez: Hay otro tema importante, que es tener un sistema único de reclamaciones...
—Irarrázabal: Por ejemplo, frente a una resolución de calificación ambiental (RCA) tienes el recurso de protección, la invalidación ambiental, la reclamación administrativa. Y vas y vuelves. Dominga es el caso paradigmático. La facilidad para entorpecer un procedimiento como este, con cierta venia del Estado, es complejo.
—Badenier: Sí. Y lo otro es que va quedando la sensación de que el SEIA es la única oportunidad de participación incidente, entonces se fuerza a que más proyectos entren al sistema. No porque un proyecto no ingrese al sistema está desregulado. Hay permisos ambientales sectoriales muy importantes.
—¿Van a solucionar algo de esto las reformas en trámite?
—Jiménez: La reforma a la Ley 19.300 tenía dos temas de participación ciudadana. Una era ampliar la participación a las declaraciones de impacto ambiental (DIA), aún sin carga ambiental, y fue aprobado en la comisión. Y había un artículo de participación temprana que se rechazó. Pero ninguno hasta ahora ha hecho hincapié en mejorar el proceso mismo.
—Irarrázabal: El comité de expertos designado por la comisión de Medio Ambiente del Senado hizo varias sugerencias en la lógica de la autonomía sustantiva. Finalmente no se incorporaron. (...) Si me dices cuáles son las grandes modificaciones necesarias, son las tipologías, las causales de rechazo y las reclamaciones. Esa es la columna vertebral.
—Badenier: El único acuerdo que existe es que hay que modificar el sistema, pero algunos creen que debe ir en una dirección y otros, en otra. Al proyecto de reforma de la Ley 19.300 no le tengo ninguna fe. Lo que se ha votado dista muchísimo de lo que se quería hacer. El proyecto no tiene propósito, no tiene alma. (...) Esto de la participación ciudadana en el conjunto de DIA es una cantidad de procesos gigantesca que no tiene relato ni con las capacidades del sistema ni con la necesidad de que algunos proyectos tengan participación.
—¿Ustedes ven al Gobierno interesado en resolver este problema?
—Irarrázabal: En un Poder Ejecutivo vas a tener ministerios pro crecimiento económico y otros pro protección ambiental, y es una lógica de trinchera. Necesitas liderazgo y creo que debiera ser Medio Ambiente el que lleve adelante esto en la lógica de sustentabilidad.
“Hay una sospecha contra la sustentabilidad a nivel de ONGs y grupos más extremistas, pero en las facultades del ministerio están, expresamente en la ley, la protección del medio ambiente y la sostenibilidad. ¿Por qué no hubo más control del ministerio cuando muchas leyes han generado mecanismos de ingreso al sistema o por fuera del sistema? La ley de humedales urbanos, la ley de turberas, todas las leyes ecosistémicas están generando una distorsión total”, apunta Irarrázabal.
—Badenier: Mi crítica fundamental ahí es al mundo político. Esto ha sido fruto del populismo en los últimos cinco años, donde todos los sectores, gremios también, han abrazado ideas legislativas. Ley marco de cambio climático, ley de biodiversidad, de humedales urbanos, Acuerdo de Escazú, Convenio 169... No hemos sopesado qué significa aprobar ese conjunto de normas que han sido aplaudidas por moros y cristianos.
—Jiménez: Tenemos un sistema que mide el impacto negativo que puede tener un proyecto y en ningún momento pone en la balanza la creación de valor, el empleo, el tirar para arriba comunidades. Eso da cuenta de esta mirada en silos que trasciende los colores políticos. (...) Si voy a evaluar un proyecto de transmisión eléctrica que el país necesita, que va a verter energía limpia, pero nos encontramos con 5 mil permisos, no están conversando las miradas económica, social y ambiental.
—Badenier: Un proyecto, por muy necesario que sea, si no se hace cargo de sus impactos ambientales, técnicamente se tiene que rechazar…
—Jiménez: Muy de acuerdo.
—Badenier: Si la línea de transmisión tan importante para el país no se hace cargo de su impacto paisajístico, de la pérdida de suelo... No debería ser una variable relevante ni la cantidad de empleo ni la inversión. No le pidamos al instrumento cosas más allá para lo cual fue diseñado.
—Jiménez: ¿Y en qué parte sopesas como sociedad los beneficios de los proyectos?
—Badenier: En el SEIA, no. Lo que señaló la comisión asesora del segundo gobierno de la presidenta Bachelet, y que ha sido recogido por Pivotes, por el Consejo Minero, es tener una tercera vía de ingreso para proyectos estratégicos, con estudios, plazos y procedimientos distintos.
Sigue Badenier: “Uno tampoco puede caer en la caricatura del SEIA. Se evalúan al año 800 proyectos. ¿Cuántos de esos son controvertidos? Probablemente una proporción menor. Chile falla en los proyectos de gran envergadura donde un estudio de impacto ambiental (EIA), tal como lo conocemos, probablemente queda chico”.
—Irarrázabal: Tendría que haber una vía para decir que tal proyecto es muy importante para el país, no para regalarle un permiso ambiental, sino para sopesar qué significa ese proyecto.
—Jiménez: Pero ¿quién define lo estratégico? A lo mejor hoy es una línea eléctrica, pero mañana son cárceles u hospitales.
—¿Cuánto está afectando al desarrollo del país todo esto? ¿Cuánto estamos perdiendo?
—Jiménez: Como condiciones habilitantes para el crecimiento económico, este es un tema fundamental.
—Irarrázabal: En el 2000 se hablaba de cómo hacer que Chile fuera desarrollado y siempre se dijo que el problema era la infraestructura. 25 años después, bueno, parece que este es el problema.
—Badenier: No podría cuantificar cuánto estamos perdiendo, pero tengo claro que el SEIA mueve la aguja. Son inversiones declaradas, al año, del orden de US$ 60 mil millones. Los plazos para un EIA, en promedio, son 36 meses. Y la oportunidad hace viable o inviable un proyecto. Es algo muy relevante.
—¿Debiera ser prioridad para los candidatos presidenciales?
—Jiménez: Es inevitable.
—Irarrázabal: Y ojalá en los programas ambientales más que en los económicos. Eso moverá la aguja.
—Badenier: Yo desde el día uno formaría una comisión presidencial variopinta. Aquí hay visiones que son muy distintas que hay que compatibilizar y si no se hace desde el día uno, con períodos presidenciales tan breves, es poco lo que se podrá hacer.
