El Mercurio Legal
Mientras avanza en la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados el proyecto de reforma constitucional del Gobierno que modifica el gobierno judicial y crea un Consejo de Nombramientos Judiciales (Boletín N° 17.193-07), sigue teniendo validez una preocupación que manifesté hace algunos meses en una columna en este foro sobre esta materia y que hoy quiero volver a poner sobre la mesa: la distancia que existe entre el contenido de este proyecto (y de esfuerzos legislativos anteriores) y la posición institucional de la Corte Suprema sobre la reforma al sistema de nombramientos judiciales.
Existe un contraste importante entre, por una parte, el conocimiento y uso expandido entre los operadores jurídicos, especialmente en la academia, de los estándares y criterios de buen diseño institucional en esta materia, desarrollados, entre otros, por la Comisión de Venecia (por ejemplo, 2007, 2010 y 2015, y también respecto de la propuesta constitucional 2022), con, por el otro, la poca importancia relativa, el escaso conocimiento, la falta de análisis, que dedicamos a estudiar la posición institucional de la Corte Suprema en esta materia. Rara vez ilumina, orienta o genera criterios o estándares que estimemos autoritativos o especialmente influyentes para pensar la reforma en curso.
No se trata de que los poderes políticos deban colegislar con la Corte Suprema o que su opinión deba tener un peso especialmente fuerte o sea la palabra autoritativa, final, del asunto, pero se trata de tomarnos más en serio su opinión, quizás para luego examinarla críticamente o desafiarla desde el punto de vista técnico.
Las opiniones del Pleno de la Corte Suprema siempre se efectúan con la intención de incidir en el diseño de la reforma y, naturalmente, no lo hace de manera ingenua o descontextualizada del momento político específico en que lo realiza: lo hace entendiendo su rol institucional en una democracia constitucional; entendiendo que forma parte de un esquema complejo de gobernanza y que, en consecuencia, su poder también se expresa políticamente, y en la que debe actuar estratégicamente, buscando aliados para minimizar el impacto de una reforma que, a todo evento, solo le quitará poder institucional.
Por lo demás, reflexionar respecto de la posición de la Corte Suprema ante la reforma genera una serie de preguntas. Hay tres que me parecen especialmente importantes.
En primer lugar, ¿cuál es la autocomprensión de los jueces que tiene la Corte Suprema a partir del esquema de diseño institucional que ha venido proponiendo en la última década en esta materia? Luego, y dada su naturaleza colegiada, el pluralismo interno, la existencia de jueces de carrera y abogados extraños, ¿ha sido el pleno del máximo tribunal capaz de formular una propuesta común, unitaria o, al menos, un conjunto de mínimos comunes para pensar un esquema alternativo de nombramientos judiciales, o tiene planteamientos divergentes? En tercer lugar, ¿está dispuesta a renunciar a su amplio e histórico poder institucional en esta materia, o, al hacerlo, actúa estratégicamente, plantea segundos óptimos, busca establecer puntos de veto favorables, entre otros?
No pretendo responder cada una de estas preguntas a lo largo de esta columna, pero es el tipo de tensiones que creo debemos tener a la vista a la hora de examinar el debate sobre reforma al sistema de nombramientos judiciales en nuestro país.
Si bien su posición histórica —la que cita como verdaderos precedentes en la materia— viene desde las Jornadas de Reflexión de 2014, fue desarrollada y precisada en junio de 2021, cuando se pronunció respecto de la reforma al sistema de nombramientos judiciales introducida por la segunda administración Piñera, a comienzos de julio del año pasado, la Corte Suprema volvió a emitir un pronunciamiento en esta materia que debemos considerar.
Se trata, a mi juicio, de los dos pronunciamientos más relevantes del máximo tribunal en esta materia.
En efecto, en mi columna anterior antes referida describí los criterios desarrollados por la Corte Suprema, mediante Oficio N° 108-2021, de 8 de junio de 2021, frente a la iniciativa de la segunda administración Piñera sobre crear una Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales, encargada de la selección y nombramiento de los miembros del Escalafón Primario entre la segunda y séptima categoría, sobre la base de una reforma constitucional (Boletín N° 14.192-07) y una reforma legal (Boletín Nº 14.191-07), y que se basaron en el diagnóstico y las recomendaciones de una mesa interinstitucional convocada por el Ministerio de Justicia en 2018 (2019).
En su informe, el máximo tribunal dio cuenta de sus diversos pronunciamientos sobre esta materia, principalmente las formuladas en las Jornadas de Reflexión de octubre de 2014 (Acta 187-2014) y, luego, en las Jornadas de Reflexión (Constitucionales) de diciembre de 2020 (Acta 1088-2020), expresando su conformidad “con la creación de comisiones de nombramiento nacionales y regionales, para la resolución de concursos del Escalafón Primario”, “siempre con miras a mantener o fortalecer la independencia de los juzgadores”.
Recordó también que en su pronunciamiento AD 626-2019, de 17 de julio de 2019, propone “la creación de 17 Comisiones de Nombramiento Regionales para la resolución de concursos del Escalafón Primario, en cargos de jueces y secretarios de tribunales de primera instancia”, destacando que la mesa interinstitucional 2018 también había señalado la posibilidad de una “expresión regional” en el diseño de esta, entre otros. Luego formuló varias observaciones críticas y propuestas de mejora, todas las cuales ya sinteticé en la columna anterior ya referida.
Posteriormente, la Corte Suprema hubo de pronunciarse en esta materia, aunque de manera más amplia, acerca del gobierno judicial, ante la Convención Constitucional (noviembre 2021), la Comisión Experta (marzo 2023) y el Consejo Constitucional (junio 2023), donde, en términos generales, promovió un modelo de Consejo Judicial para acometer las labores de gobierno judicial.
De manera más reciente, con fecha 1 de julio de 2024, mediante el Acta N° 134-2024, formulará suposición institucional en medio del incipiente debate sobre la reforma al gobierno judicial. De la sola introducción del documento queda de manifiesto que la Corte Suprema busca incidir en el diseño futuro en este ámbito; su pronunciamiento tiene por objeto “fijar las bases de lo que, en concepto de esta Corte, deberán ser los lineamientos de una reforma normativa sobre dicha temática”.
Comienza reiterando su posición institucional desde 2014, en cuanto a la necesidad de separar las funciones jurisdiccionales de las que no lo son, “a objeto que quienes imparten justicia se dediquen exclusivamente a dicha tarea”, y, asimismo, dado que se trata de reformar el sistema de nombramientos judiciales, propone la creación de uno o más órganos a cargo de las funciones no jurisdiccionales, idealmente más de uno, para evitar la concentración, e idealmente dotado/s de autonomía constitucional, además de desconcentración funcional, y alta participación territorial.
Pero para implementar la reforma se manifiesta a favor de la gradualidad, comenzando con la reforma al sistema de nombramientos, poniendo como ejemplo la propuesta Piñera del año 2021.
En materia de nombramientos judiciales, y siguiendo su tradición de al menos una década, propone la creación de tres consejos o unidades macro zonales (norte, centro y sur) para nombramientos en los territorios respectivos, de manera coordinada entre ellos y con el Consejo o instancia nacional, la que además operaría como una instancia de revisión de las decisiones macro zonales. Debe destacarse que este modelo obtuvo 10 votos, contra seis ministros que preferían la creación de 17 consejos regionales, uno por región.
Asimismo, este Consejo Nacional debiera estar integrado mayoritariamente por miembros de la judicatura y, adicionalmente, por representantes del Ejecutivo, del Congreso Nacional, del Colegio de Abogados y de las facultades de Derecho de las universidades reconocidas por el Estado. Por su parte, los consejos macro zonales debiesen replicar este modelo (mayoría judicial, facultades de Derecho del territorio, Colegio de Abogados y Gobierno Regional, respectivo).
En ambos casos, la designación de los miembros judiciales debiese realizarse mediante sorteo entre los magistrados que hayan manifestado su interés. En este caso, solo dos ministros propusieron realizar una elección por votación. En ambos casos, tanto para el Consejo Nacional como para los macro zonales, debiese considerarse participación de un representante de estamentos o asociaciones gremiales para el nombramiento de funcionarios no jueces. Finalmente, en ambos casos la Corte Suprema es más bien partidaria de una dedicación transitoria de los jueces que participen en estas instancias, buscando concentrar las designaciones en sesiones especiales, y no de dedicación exclusiva.
Los consejos macro zonales serían competentes para conocer de todos los nombramientos, traslados y permutas, respecto de todos los jueces de sus territorios, salvo los ministros y fiscales judiciales de las cortes de Apelaciones.
El nombramiento (traslados y permutas) de los ministros y fiscales de las cortes de Apelaciones, y la elaboración de las quinas para el nombramiento de ministros y el fiscal de la Corte Suprema, quedaría radicada en el Consejo o instancia nacional, estimándose por mayoría, que resulta adecuada en este último caso, mantener la participación de los tres poderes del Estado. En otras palabras, una mayoría de la Corte Suprema está de acuerdo con mantener la participación del Senado en la designación de los ministros y el fiscal del máximo tribunal.
Con todo, la posición institucional de la Corte Suprema enfrenta sus propias tensiones y dilemas internos ¿Se trata de una posición institucional coherente e inter temporal, proyectable al futuro? La opinión de julio del año pasado es la posición institucional elaborada sobre la base de la opinión de 14 ministros titulares y dos suplentes, incluyendo a los exministros Vivanco y Muñoz, y en la que existieron votaciones divididas respecto de todos los puntos relevantes. Ello podría afectar definiciones fundamentales, por ejemplo, la conveniencia de la participación del Senado en la designación de los ministros y el fiscal de la Corte Suprema, que se mantiene en la propuesta de reforma constitucional del Gobierno.
Tener a la vista la posición del máximo tribunal en este debate no solo es relevante por las dimensiones y tensiones institucionales involucradas, sino especialmente considerando, por un lado, aquellos elementos en que se muestran diferencias importantes con las propuestas existentes, tanto legislativas como también las académicas, y, por el otro, la poca importancia relativa que le asigna el debate político y académico a la posición de la Corte Suprema.
Más allá de las legítimas opiniones críticas que puedan existir respecto de los planteamientos de fondo del máximo tribunal, no parece sensato que el sistema político busque imponerle un modelo de nombramientos y gobierno judicial impulsando una reforma contra ella. El desafío es hacer una reforma que haga partícipe a la Corte Suprema. Ello ayudará a darle estabilidad a la reforma en el largo plazo y precaver el desarrollo de prácticas informales que la debiliten.
