El Mercurio Legal
La Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) este año ha emitido 23 fallos sobre contratas, con lo que ha disminuido considerablemente su número anual. El caso más reciente que he tenido a la vista es Sepúlveda con Indap (2024, de2 de diciembre).
El panorama jurisprudencial ha variado radicalmente desde 2010, no solo en el volumen de sentencias: hasta 2016 la tendencia fue aceptar que los órganos administrativos decidiesen de manera discrecional el término anticipado de las contratas o su no renovación; admitía así la CS la precariedad de esos trabajadores de la Administración, absteniéndose de realizar todo control jurídico. Ello contrastaba con el control que los tribunales laborales efectúan respecto de los trabajadores del sector privado en base al Código del Trabajo.
Pero en 2016 se produjo un giro jurisprudencial: la CS comenzó a rechazar el término intempestivo de las contratas o la falta de motivación en su no renovación, aplicando para ello el principio de confianza legítima, pero fue altamente zigzagueante (en un comentario de 2022 ofrezco un recuento), y es solo a partir de 2023 que la CS comenzó a resolver de manera uniforme este tipo de conflictos, incorporando como criterio “unificador” el plazo de cinco años de labores continuadas (véase comentario anterior de esta serie).
Tal criterio se ha mantenido hasta ahora y me propongo revisar su racionalidad jurídica (esto es, su coherencia con las fuentes vigentes del derecho).
El criterio “unificador” de cinco años de trabajo a contrata y protección de la confianza legítima. Crítica
La jurisprudencia ha continuado en 2024 aplicando de modo sostenido el criterio “unificador” (llamado así por ella misma) de los cinco años de trabajo a contrata (o, lo que es lo mismo, cuatro renovaciones anteriores) como requisito de base para que se entienda que hay una afección al principio de la confianza legítima, en caso de que a un funcionario no se le renueve su contrata.
Doce de los casos de este año se refieren a este criterio, en los que es la existencia o inexistencia de cinco años de contrata lo que permite ya sea acoger o rechazar los recursos de protección (esta es la acción utilizada por los justiciables, al efecto). Así, en nueve casos (Castro, Cárcamo, Pinto, Garay, Fernández, Ortiz, Zambrano, Orellana y Sepúlveda) la CS rechaza los recursos de protección por no cumplirse los señalados cinco años de trabajo a contrata. Por el contrario, en tres casos (Vallafaña, Álvarez y Paredes) acoge los recursos respectivos por cumplirse los cinco años requeridos de empleo a contrata.
i) Un criterio uniforme es un signo de respeto a la igualdad ante la ley
En todas las sentencias (así lo ha hecho desde 2023) utiliza la CS una especie de “plantilla” (que se repite íntegra) en la que se dice que “en busca de un criterio unificador, esta Corte ha considerado establecer el plazo de cinco años, que se estima es un periodo prudente (…)”; agrega que ello resulta coherente con el criterio aplicado en la renovación de contratas del personal del Poder Judicial. Declara que la consecuencia del transcurso de los cinco años es la “continuidad en el cargo a contrata” (así lo dice explícitamente la CS). Acude igualmente al criterio de la confianza legítima en los casos de renovación con rebaja de grado; es lo que ocurre en los casos Alarcón (2024), Castillo (2024) y Calquín (2024).
Tal uniformidad es una buena noticia desde el punto de vista de la base institucional de la igualdad ante la ley, transformado al principio de la confianza legítima, que es una fuente de derecho no escrita, en la base de un criterio uniforme para la solución de este tipo de casos. Cabe agregar que a tal principio la CS ha agregado, primero, el señalado plazo de cinco años para que se entienda configurada la confianza legítima, y también ha agregado, segundo, relevantes consecuencias en la relación laboral de las partes en conflicto.
ii) El relleno de lagunas del Estatuto administrativo en el derecho vigente
Al respecto, la fijación de un plazo de cinco años no pareciera en sí mismo arbitrario, pero es una discreción que se ha permitido la CS; cabe preguntarse: ¿por qué no tres años? ¿O dos? Estamos en una situación de vacío legal (pues nada dice el art. 10 del Estatuto administrativo, que regula las contratas, respecto de la hipótesis de renovaciones sucesivas de estas) y se podría llegar a discutir dicho plazo, pero es un criterio aceptable, en la medida que las consecuencias para las partes en litigio sean coherentes con la legislación vigente. Veamos.
Lo que corresponde en estos casos, una vez constatado el vacío legal, es la aplicación supletoria del Código del Trabajo, ello es obligatorio a partir de la contraexcepción contenida en el art. 1° inc. 3° de ese código; ello resulta de lo siguiente: la hipótesis de los trabajadores a quienes se les ha renovado por cinco veces sus contratas es, como dice la ley, un “aspecto o materia no regulado en sus respectivos estatutos(administrativos)”. Por lo tanto, la mantención de un trabajador a contrata en un servicio público, más allá del vencimiento de su quinta contrata, ha de ser considerada sujeta al Código del Trabajo y a sus condiciones y causales de término de la relación laboral. Ese es el relleno de laguna que fluye del derecho vigente.
Pero la CS lo ha olvidado completamente; la ley sujeta a tales trabajadores a la regla general y supletoria del Código del Trabajo, no se los puede dejar en una condición precaria (como lo hizo la CS en múltiples casos antes de 2016), pero tampoco se puede llegar al extremo de alterar la naturaleza jurídica de su relación laboral, transformándolos en funcionarios de planta. No hay base fáctica ni legal para considerar que una vez transcurridas cinco contratas los trabajadores se entiendan ingresados a la carrera funcionaria sin respetar los mecanismos que establece la ley para ello (concurso, dice el art. 17 del Estatuto administrativo). Es solo la ley la que puede fijar las plantas de personal de los servicios públicos (véase arts. 3 b), 4, 5, 6, 9 y 17 Estatuto administrativo) y no una sentencia judicial.
iii) La eximición de la exigencia de motivación en la no renovación de las cuatro primeras contratas
En la nueva jurisprudencia de la CS resulta irrelevante que la resolución que no renueva la contrata carezca de motivación o fundamentación, toda vez que, a su juicio, no se requiere la dictación de un acto especial para la no renovación y que el período de designación concluye por el solo ministerio de la ley, por el hecho de ser inferior a cinco años, por no estar amparado por la confianza legítima. De ese modo, la no renovación es totalmente discrecional (no sujeta a fundamento ni motivación alguna) hasta el cuarto período de contratas. La situación cambia radicalmente cuando se ha producido el quinto período de contrata, como veo en seguida.
Es curiosa esta especie de eximición que le regala la CS a los órganos administrativos, a pesar de ser una base jurídica de Derecho administrativo y laboral: la motivación de los actos.
Recordemos que los dictámenes de la CGR dictados hasta antes de noviembre de 2024 establecieron la exigencia de motivación de la decisión del órgano administrativo, una vez cumplidos dos períodos de contratas, en caso de no renovación; entendía la CGR que renovar o no la contrata seguía siendo una decisión del órgano administrativo, pero motivada.
iv) La transmutación de una contrata en cargo de planta
De acuerdo con la CS, una vez cumplido ese plazo de cinco años de contratas se desencadenan efectos relevantes, tanto para el órgano administrativo como para el trabajador. Veamos la racionalidad de fondoque pudiese existir en tal doctrina.
La CS declara que, una vez cumplido ese plazo de cinco años, se vendría a producir “continuidad del cargo a contrata”, esto es, la transmutación
de la naturaleza jurídica de la relación laboral; declara además la CS que, a partir de ese momento, ni siquiera por acto fundado, el órgano podrá poner término a la contrata, sino previo un sumario administrativo, condición de permanencia en el cargo que según la ley solo es propio de los cargos de planta (esto último también lo constata en este sitio, Phillips, 2023). La CS no se ciñe, como debió ser, a declarar ilegal el despido de ese trabajador (para utilizar la terminología del Derecho laboral, que pareciera aquí la más adecuada), sino que se permite crear a favor de esos trabajadores un puesto de planta, con todas sus características de estabilidad.
Si bien es atendible que la CS rechace la precariedad de los funcionarios a contrata que se mantienen por largos años en los servicios públicos, pareciera que la transformación de esos funcionarios transitorios en funcionarios de planta es una operación demasiado expeditiva, que no autoriza ley alguna, para lo cual no sirve de base el principio de confianza legítima. Además, no se aviene con el esquema de aplicación supletoria de la normativa laboral en un caso de vacío o laguna (que, como digo más arriba, fluye de los arts. 10 del Estatuto administrativo en concordancia con el art. 1° inc. 3° del Código del Trabajo).
El caso del término anticipado de las contratas: la exigencia de motivación
La CS ha intentado homologar los casos de término anticipado de las contratas con los de no renovación de estas para decidir la eventual aplicación del criterio de los cinco años unido a la confianza legítima. En los ocho casos de la muestra relativos a término anticipado (Cartes, Anonimizado, Alvial, Sandoval, Lagos, Brunet. Salgado y Chamorro) se condenó al órgano administrativo a respetar la contrata por todo el período (hasta el 31 de diciembre) en caso de falta de cumplimiento del estándar de motivación, basado en lo dispuesto en los arts. 11 y 41 LBPA (aplicando así una regla propia del procedimiento administrativo a una decisión de la Administración como empleador, lo que es desajustado, como he señalado en comentarios anteriores).
En dos casos de término anticipado de contratas la Administración ha aducido como fundamento la supuesta condición de exclusiva confianza del cargo respectivo; criterio que ha sido rechazado por su falsedad. Así en Cartes (2024) y Sandoval (2024).
Queda así expuesta la actualidad jurisprudencial del tema de las contratas, con las líneas críticas arriba consignadas.
