El Mercurio Legal
Las acciones que un administrado puede presentar contra la Administración son de dos tipos: las anulatorias (de nulidad de un acto de algún órgano administrativo), a las que me refiero en el comentario anterior de esta serie, y las indemnizatorias (de declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración). Pero, se ha regulado fragmentariamente el ejercicio de este derecho público subjetivo a presentar acciones contencioso-administrativas; esto es notorio en el caso del plazo de prescripción de las acciones indemnizatorias.
A la responsabilidad patrimonial de la Administración, como materia de fondo, y en especial al criterio de atribución de responsabilidad, me he referido en dos comentarios anteriores: uno, en que muestro la uniformidad jurisprudencial sobre ese criterio (la falta de servicio), y otro, en que muestro el giro jurisprudencial del caso de la Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Públicas.
Ahora me refiero a un tema procesal: el plazo (lapso de tiempo, dice el CC) que tiene el administrado que ha sufrido un daño de parte de la Administración para accionar, esto es, para demandar la indemnización a que esta es obligada. Al respecto, a partir de la praxis chilena, debemos distinguir: primero, el caso de la prescripción de la acción de responsabilidad administrativa en general, y, segundo, el caso de aquella especial derivada de crímenes de lesa humanidad perpetrados por agentes del Estado.
Para ambos casos reviso la respuesta jurisprudencial del año 2024, sin perjuicio de ofrecer un leve recuento de los años anteriores.
1. El plazo general de prescripción de la acción indemnizatoria en contra de la Administración En esta materia no existe una norma que regule directa y expresamente el asunto del plazo de la acción de indemnización contra la Administración, pero se puede postular, con argumentos atendibles, como regla general, la contenida en el art. 2332 CC, que establece: “Las acciones que concede este título por el daño o dolo, prescriben en cuatro años contados desde la perpetración del acto”.
Y es el art. 2497 CC el que hace el reenvío a esa disposición, relativa a los juicios de indemnización, en caso de ser interpuestas contra la Administración (véase el análisis que hago del texto e historia de este art. 2497 CC en comentario anterior); en efecto, su tenor, cabe recordar, es el siguiente: “Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, (…) de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales (…)”.
Y, entre esas “reglas relativas a la prescripción” se encuentra la del trascrito art. 2332 que cabe entonces aplica en este caso de las acciones indemnizatorias en contra de la Administración.
Jurisprudencia uniforme
La postura de aplicar el señalado art. 2332 CC ha sido la tendencia uniforme de la jurisprudencia, desde 2008 a 2023, sin zigzag alguno; los casos suman 49 (véase hasta 2018 el Estudio del PDAE UC), criterio este que continúa primando en el único caso que hemos pesquisado este año sobre la materia, de la Tercera Sala: Cid con Fisco (2024), con el que totalizan 50 las sentencias en la misma línea.
La jurisprudencia de 2024 no fundamenta su sentencia en el art. 2497 CC
Pero, en cuanto a los fundamentos concretos para postular la aplicabilidad del art. 2332 CC, curiosamente no siempre se invoca en las sentencias el fundamental art. 2497 CC, que es de donde proviene el reenvío y su aplicación a las acciones contencioso-administrativas; es lo que sucede en Cid con Fisco (2024). En efecto, sus sentenciadores se desgastan inútilmente en argumentar contra un fantasma: la supuesta imprescriptibilidad (quizás por la posición que sostuvo el ministro Sergio Muñoz en esa línea, a la que me refiero en seguida), siendo suficiente aplicar y citar el art. 2497 CC según su tenor expreso y claro, y luego hacer el reenvío al art. 2332 CC. No es necesario señalar, para llegar a ese resultado (la aplicación del art. 2332 CC), como se hace en sus considerandos 11° y 12°, que es debido a la “ausencia de texto expreso que establezca la imprescriptibilidad” que “se debe estar al derecho común” o que “la prescripción es una institución de orden público (sic) cuyo objetivo es otorgar certeza jurídica”.
De ahí que el criterio al respecto es de la mayor sencillez: Es a partir del tenor del art. 2497 CC que se aplica el plazo de cuatro años establecido en el art. 2332 CC a las acciones de indemnización contra la Administración.
Cabe en fin señalar que existió una postura minoritaria en este ámbito, adoptada en votos disidentes por el entonces ministro S. Muñoz (igual postura disidente mantuvo respecto de la acción de nulidad de derecho público: véase comentario anterior); a su juicio las acciones contencioso-administrativas serían todas imprescriptibles “por tratarse de una acción inspirada en principios de derecho público que no dan cabida a las normas de prescripción del Código Civil, perteneciente al derecho privado”. Pero tal solitario criterio contra legem (contradice abiertamente el tenor del art. 2497 CC citado) no prosperó nunca en la jurisprudencia.
2. La regla especial de imprescriptibilidad de la acción indemnizatoria en contra de la Administración en el caso crímenes de lesa humanidad perpetrados por agentes del Estado
En esta materia la jurisprudencia dice hacer aplicación de normas contenidas en tratados internacionales que Chile ha ratificado, dejando de aplicarse la regla general de prescripción de los arts. 2332 y 2497 CC analizada arriba. No obstante que, como digo más adelante, no se observa en las sentencias una mayor precisión de cuáles serían los tratados o las normas específicas que establecerían tal imprescriptibilidad; pareciera una deducción a partir de conceptos más generales.
Jurisprudencia uniforme
En este caso, desde el año 2015 hasta 2024 se ha marcado una tendencia uniforme y estable por la Segunda Sala de la Corte Suprema, según la cual considera imprescriptible la acción indemnizatoria derivada de la responsabilidad administrativa por los crímenes de lesa humanidad cometidos por agentes del Estado.
Esta jurisprudencia uniforme se ha mantenido en 129 causas hasta 2023, a la que deben agregarse las tres causas de este año, con lo que totalizan 132. Debemos reportar el caso Torres con Fisco (2023), conocido por la Tercera Sala, cuya ratio decidendi es la responsabilidad de la Administración por crímenes de lesa humanidad, pero que ahora sigue el criterio de la Segunda Sala (debemos recordar que, como puede verse en el Estudio del PDAE UC citado, entre 2008 y 2014 hubo 50 causas con resultados contrarios y zigzagueantes de la Tercera Sala, y solo en 2015, cuando comenzó a fallar estos casos exclusivamente la Segunda Sala, se produjo la estabilización de la jurisprudencia).
En los tres fallos de este año de la Segunda Sala: Polanco con Fisco (2024), Tapia con Fisco (2024) y Gómez con Fisco (2024), la jurisprudencia reconoce la imprescriptibilidad de la acción indemnizatoria amparada en la cita genérica a la normativa internacional ratificada por Chile, en casos de esta naturaleza.
La jurisprudencia de 2024 curiosamente no fundamenta su sentencia en tratados internacionales específicos ni en normas específicas que establezcan la imprescriptibilidad
En Gómez con Fisco (2024) los sentenciadores se ciñen a señalar de modo genérico que no cabe aplicar la regla del art. 2332 CC en caso de acciones de indemnización por delitos de lesa humanidad, por estar en contradicción, se dice, “con las reglas del Derecho internacional de los derechos humanos consagrados en tratados ratificados por Chile”, pero no citan tratado alguno que establezca la imprescriptibilidad; se refieren a cláusulas de “reparación íntegra”; que se trataría de un “complejo normativo conocido como Derecho internacional de los derechos humanos”; que la responsabilidad sería “objetiva”, y que la obligación de reparación pesa sobre el Estado. Sin ninguna otra precisión.
En base a esas exposiciones genéricas, en todos los casos de este año: Polanco (2024), consid. 5° a 9°, copiadas en Tapia (2024), consid. 10° a 4°, y en Gómez (2024), consid. 11° a 12°, los que a su vez citan sentencias de 2019 y 2020, se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por el fisco (Consejo de Defensa del Estado), como demandado.
Lo que debe hacer un tribunal al dictar sentencia es aplicar reglas de derecho vigente, en este caso, contenidas en tratados internacionales, lo que no se observa. Se echan de menos, entonces, fundamentos más precisos y concretos, evitando toda retórica general, que más bien pareciera un ejercicio ensayístico sobre la materia.
