El Mercurio Legal
En medio del debate público sobre la reforma al sistema de nombramientos judiciales, y de las diversas propuestas que se han formulado a nivel legislativo y académico, queda aún pendiente la posición institucional que adoptará la Corte Suprema en esta materia, la que, en un pleno extraordinario reciente, propuso convocar a una mesa de trabajo con los poderes colegisladores (también a una mesa interna), para examinar las propuestas de reforma existentes. Con todo, y este es el objetivo principal de esta columna, la Corte ya ha expresado en el pasado diversos criterios específicos en este ámbito que conviene tener presente, anticipando lo que podría ser su posición en este debate.
Parece existir amplio consenso respecto de que, en materia de nombramiento y selección de jueces, las reglas institucionales deben concebirse de tal modo que garanticen la designación de jueces altamente calificados y que den confianza, sobre la base de un entorno en el que puedan trabajar sin estar sometidos indebidamente a influencias externas. Ello implica promover, entre otros, los principios de legitimidad, idoneidad técnica e independencia externa e interna; garantizar procedimientos previo concurso, con exigentes estándares técnicos y de transparencia, liderado por un órgano con altos grados de autonomía (Comisión de Venecia 2007, 2010 y 2015; Council of Europe STandards on judicial Independence 2021; Due Processof Law Foundation 2013). Es también deseable establecer directrices de equidad de género (Asociación de Magistradas Chilenas 2015), en un contexto global de preocupación por contar con judicaturas más diversas en su composición en general (Kowal 2016).
Criterios y estándares como los anteriores han guiado, bajo diferentes estructuras institucionales, las diversas propuestas de reforma a nuestro sistema de nombramientos judiciales en los últimos años. En efecto, destacan, en primer lugar, la propuesta de la segunda administración Piñera de abril de 2021, de crear una Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales, encargada de la selección y nombramiento de los miembros del escalafón primario entre la segunda y séptima categoría, sobre la base de una reforma constitucional (Boletín N° 14.192-07) y una reforma legal (Boletín Nº 14.191-07), que se basó en el diagnóstico y las recomendaciones de una mesa interinstitucional convocada por el Ministerio de Justicia en 2018 (2019).
La propuesta legislativa propone establecer con rango legal un organismo autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, compuesta por cinco integrantes, con una duración de tres años en el cargo, limitando a una posible renovación), designados por el Presidente de la República (1), el Senado (2) y la Corte Suprema (2). Otros elementos de la propuesta relevantes son la participación en la Comisión de un secretario ejecutivo designado previo concurso; la existencia de un Consejo Consultivo, y el rol de apoyo administrativo a esta que se entrega a la Corporación Administrativa del Poder Judicial.
Otras propuestas relevantes son, aunque en el contexto más amplio de reestructurar el “gobierno judicial” (no limitándose solo a los nombramientos), en el marco de los procesos constituyentes: por un lado, la variante de Consejo de la Magistratura propuesto por la Convención Constitucional (2022), y, por el otro, el órgano encargado de nombramientos judiciales (en paralelo, aunque coordinado, con los otros órganos propuestos para las diversas tareas de gobierno judicial), del proceso constitucional 2023.
De manera más reciente, un grupo de académicos, siguiendo en buena parte la lógica de la Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales de la propuesta Piñera, aunque limitando su cometido al nombramiento de ministros y fiscales de la Corte Suprema y de las cortes de Apelaciones, centra su diseño en una Comisión de Nombramientos, integrada por entre seis y nueve integrantes, designados unos por el Presidente y otros por la Comisión de Constitución del Senado, cuyo proceso de selección termina en una terna propuesta al Presidente de la República para que en un plazo breve se pronuncie o, por default, se imponga el candidato que encabece la terna (Correa et al 2024).
Bajo este contexto, con una serie de propuestas específicas sobre la mesa, es que resulta interesante la posición que adopte la Corte Suprema, sea que lo haga en términos genéricos o específicos, luego del funcionamiento de las mesas de trabajo propuestas. Con todo, y sin perjuicio de las intervenciones que formuló ante la Convención Constitucional (noviembre 2021), la Comisión Experta (marzo 2023) y el Consejo Constitucional (julio 2023), donde, en términos generales, promovió un modelo de Consejo para acometer las labores de gobierno judicial, tuvo que pronunciarse de manera específica, por mandato constitucional, ante la “propuesta Piñera”.
En efecto, al pronunciarse respecto del proyecto de ley que crea la Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales y modifica el sistema de nombramientos en el Poder Judicial (Boletín N° 14.191-07), mediante Oficio N° 108-2021, de 8 de junio de 2021, desarrolló una serie de criterios, bastante específicos, que podrían iluminar su posición en este debate en las próximas semanas y que trascienden, a mi juicio, el pronunciamiento respecto de esta iniciativa legislativa particular sometida entonces a su consideración.
En primer lugar, desde el punto de vista de los estándares internacionales que operan como criterios orientadores para la Corte en este ámbito, en su informe destaca los principios básicos de independencia judicial de la ONU (1985) y el compendio de estándares internacionales para la protección de la independencia judicial de CEJIL (2019). Asimismo, la Corte da cuenta de sus diversos pronunciamientos sobre esta materia, principalmente las formuladas en las jornadas de reflexión de octubre de 2014 (Acta 187-2014) y luego en las jornadas de reflexión (constitucionales) de diciembre de 2020 (Acta 1088-2020), expresando su conformidad “con la creación de comisiones de nombramiento nacionales y regionales, para la resolución de concursos del Escalafón Primario”, “siempre con miras a mantener o fortalecer la independencia de los juzgadores”.
Recordó también que en su pronunciamiento AD 626-2019, de 17 de julio de 2019, propone “la creación de 17 comisiones de nombramiento regionales para la resolución de concursos del escalafón primario, en cargos de jueces y secretarios de tribunales de primera instancia”, destacando que la mesa interinstitucional 2018 también había señalado la posibilidad de una “expresión regional” en el diseño de esta.
De manera específica, las observaciones críticas son varias y relevantes sobre el núcleo esencial de la propuesta. Entre ellas, se encuentran, por ejemplo, el desacuerdo con la composición y designación de la comisión, propuesta calificada de “regresiva”, “centralizada” y “concentrada en un escaso número de personas de origen mayoritariamente político” y “con facultades fuertemente discrecionales”; la falta de representación regional en su integración; la existencia de un Consejo Consultivo (que no forma parte de la experiencia comparada ni la discusión nacional); las dificultades institucionales que pueden preverse entre la comisión propuesta y la CAPJ, al depender esta de la Corte; la participación de la Corte Suprema en la remoción de sus integrantes (la que solo se limita a instituciones que tienen rango constitucional), como también el que las autoridad con legitimación para requerirla es diferente al de otras autoridades comparables en nuestro sistema institucional; la forma en que el proyecto enfrenta la antigüedad en el cargo, desconociendo su rol en cuanto a la valoración de la experiencia de los candidatos, la carrera judicial y su naturaleza objetiva como criterio de nombramiento; el “silencio general” de la iniciativa respecto de los otros aspectos del gobierno judicial, las que requieren de un pronunciamiento del legislador; que esta solo se limite al escalafón primario, pero dejando en los tribunales superiores el nombramiento del resto de los escalafones, compuesto por un elevado número de funcionarios y auxiliares de la administración de justicia, lo que choca con el objetivo de permitir a los tribunales superiores abocarse plenamente al ejercicio de la labor jurisdiccional, y ausencia de la noción de carrera judicial (vinculada con la independencia judicial).
Para corregir tales aspectos el informe de la Corte propone un modelo de integración mixto, que no solo considere la participación de jueces, sino que lo haga con preeminencia respecto de otros integrantes, eliminando o morigerando la participación de los diversos poderes del Estado en la selección de los integrantes e incorporando la existencia de un elemento democrático en la elección de alguno de sus miembros; introducir elementos regionales, sea en la estructura orgánica de la comisión o en la descentralización de su funcionamiento; establecer criterios objetivos de decisión, en que se incluya la antigüedad y experiencia de los candidatos; otorgarle rango constitucional a esta; que el proceso de remoción sea conocido por el Pleno de la Corte de Apelaciones de Santiago a través del procedimiento previsto en el art. 53 de la Ley N° 19.640 (LOC Ministerio Público), entre otros.
En consecuencia, la Corte Suprema ya ha expresado en el pasado reciente tanto orientaciones generales como criterios específicos en materia de una reforma al sistema de nombramientos judiciales que conviene tener presente, especialmente considerando aquellos elementos en que se muestran diferencias importantes con las propuestas existentes y que podrían anticipar su posición en un debate que cobra cada semana mayor intensidad y sentido de urgencia.
En medio del debate público sobre la reforma al sistema de nombramientos judiciales, y de las diversas propuestas que se han formulado a nivel legislativo y académico, queda aún pendiente la posición institucional que adoptará la Corte Suprema en esta materia, la que, en un pleno extraordinario reciente, propuso convocar a una mesa de trabajo con los poderes colegisladores (también a una mesa interna), para examinar las propuestas de reforma existentes. Con todo, y este es el objetivo principal de esta columna, la Corte ya ha expresado en el pasado diversos criterios específicos en este ámbito que conviene tener presente, anticipando lo que podría ser su posición en este debate.
Parece existir amplio consenso respecto de que, en materia de nombramiento y selección de jueces, las reglas institucionales deben concebirse de tal modo que garanticen la designación de jueces altamente calificados y que den confianza, sobre la base de un entorno en el que puedan trabajar sin estar sometidos indebidamente a influencias externas. Ello implica promover, entre otros, los principios de legitimidad, idoneidad técnica e independencia externa e interna; garantizar procedimientos previo concurso, con exigentes estándares técnicos y de transparencia, liderado por un órgano con altos grados de autonomía (Comisión de Venecia 2007, 2010 y 2015; Council of Europe STandards on judicial Independence 2021; Due Processof Law Foundation 2013). Es también deseable establecer directrices de equidad de género (Asociación de Magistradas Chilenas 2015), en un contexto global de preocupación por contar con judicaturas más diversas en su composición en general (Kowal 2016).
Criterios y estándares como los anteriores han guiado, bajo diferentes estructuras institucionales, las diversas propuestas de reforma a nuestro sistema de nombramientos judiciales en los últimos años. En efecto, destacan, en primer lugar, la propuesta de la segunda administración Piñera de abril de 2021, de crear una Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales, encargada de la selección y nombramiento de los miembros del escalafón primario entre la segunda y séptima categoría, sobre la base de una reforma constitucional (Boletín N° 14.192-07) y una reforma legal (Boletín Nº 14.191-07), que se basó en el diagnóstico y las recomendaciones de una mesa interinstitucional convocada por el Ministerio de Justicia en 2018 (2019).
La propuesta legislativa propone establecer con rango legal un organismo autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, compuesta por cinco integrantes, con una duración de tres años en el cargo, limitando a una posible renovación), designados por el Presidente de la República (1), el Senado (2) y la Corte Suprema (2). Otros elementos de la propuesta relevantes son la participación en la Comisión de un secretario ejecutivo designado previo concurso; la existencia de un Consejo Consultivo, y el rol de apoyo administrativo a esta que se entrega a la Corporación Administrativa del Poder Judicial.
Otras propuestas relevantes son, aunque en el contexto más amplio de reestructurar el “gobierno judicial” (no limitándose solo a los nombramientos), en el marco de los procesos constituyentes: por un lado, la variante de Consejo de la Magistratura propuesto por la Convención Constitucional (2022), y, por el otro, el órgano encargado de nombramientos judiciales (en paralelo, aunque coordinado, con los otros órganos propuestos para las diversas tareas de gobierno judicial), del proceso constitucional 2023.
De manera más reciente, un grupo de académicos, siguiendo en buena parte la lógica de la Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales de la propuesta Piñera, aunque limitando su cometido al nombramiento de ministros y fiscales de la Corte Suprema y de las cortes de Apelaciones, centra su diseño en una Comisión de Nombramientos, integrada por entre seis y nueve integrantes, designados unos por el Presidente y otros por la Comisión de Constitución del Senado, cuyo proceso de selección termina en una terna propuesta al Presidente de la República para que en un plazo breve se pronuncie o, por default, se imponga el candidato que encabece la terna (Correa et al 2024).
Bajo este contexto, con una serie de propuestas específicas sobre la mesa, es que resulta interesante la posición que adopte la Corte Suprema, sea que lo haga en términos genéricos o específicos, luego del funcionamiento de las mesas de trabajo propuestas. Con todo, y sin perjuicio de las intervenciones que formuló ante la Convención Constitucional (noviembre 2021), la Comisión Experta (marzo 2023) y el Consejo Constitucional (julio 2023), donde, en términos generales, promovió un modelo de Consejo para acometer las labores de gobierno judicial, tuvo que pronunciarse de manera específica, por mandato constitucional, ante la “propuesta Piñera”.
En efecto, al pronunciarse respecto del proyecto de ley que crea la Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales y modifica el sistema de nombramientos en el Poder Judicial (Boletín N° 14.191-07), mediante Oficio N° 108-2021, de 8 de junio de 2021, desarrolló una serie de criterios, bastante específicos, que podrían iluminar su posición en este debate en las próximas semanas y que trascienden, a mi juicio, el pronunciamiento respecto de esta iniciativa legislativa particular sometida entonces a su consideración.
En primer lugar, desde el punto de vista de los estándares internacionales que operan como criterios orientadores para la Corte en este ámbito, en su informe destaca los principios básicos de independencia judicial de la ONU (1985) y el compendio de estándares internacionales para la protección de la independencia judicial de CEJIL (2019). Asimismo, la Corte da cuenta de sus diversos pronunciamientos sobre esta materia, principalmente las formuladas en las jornadas de reflexión de octubre de 2014 (Acta 187-2014) y luego en las jornadas de reflexión (constitucionales) de diciembre de 2020 (Acta 1088-2020), expresando su conformidad “con la creación de comisiones de nombramiento nacionales y regionales, para la resolución de concursos del Escalafón Primario”, “siempre con miras a mantener o fortalecer la independencia de los juzgadores”.
Recordó también que en su pronunciamiento AD 626-2019, de 17 de julio de 2019, propone “la creación de 17 comisiones de nombramiento regionales para la resolución de concursos del escalafón primario, en cargos de jueces y secretarios de tribunales de primera instancia”, destacando que la mesa interinstitucional 2018 también había señalado la posibilidad de una “expresión regional” en el diseño de esta.
De manera específica, las observaciones críticas son varias y relevantes sobre el núcleo esencial de la propuesta. Entre ellas, se encuentran, por ejemplo, el desacuerdo con la composición y designación de la comisión, propuesta calificada de “regresiva”, “centralizada” y “concentrada en un escaso número de personas de origen mayoritariamente político” y “con facultades fuertemente discrecionales”; la falta de representación regional en su integración; la existencia de un Consejo Consultivo (que no forma parte de la experiencia comparada ni la discusión nacional); las dificultades institucionales que pueden preverse entre la comisión propuesta y la CAPJ, al depender esta de la Corte; la participación de la Corte Suprema en la remoción de sus integrantes (la que solo se limita a instituciones que tienen rango constitucional), como también el que las autoridad con legitimación para requerirla es diferente al de otras autoridades comparables en nuestro sistema institucional; la forma en que el proyecto enfrenta la antigüedad en el cargo, desconociendo su rol en cuanto a la valoración de la experiencia de los candidatos, la carrera judicial y su naturaleza objetiva como criterio de nombramiento; el “silencio general” de la iniciativa respecto de los otros aspectos del gobierno judicial, las que requieren de un pronunciamiento del legislador; que esta solo se limite al escalafón primario, pero dejando en los tribunales superiores el nombramiento del resto de los escalafones, compuesto por un elevado número de funcionarios y auxiliares de la administración de justicia, lo que choca con el objetivo de permitir a los tribunales superiores abocarse plenamente al ejercicio de la labor jurisdiccional, y ausencia de la noción de carrera judicial (vinculada con la independencia judicial).
Para corregir tales aspectos el informe de la Corte propone un modelo de integración mixto, que no solo considere la participación de jueces, sino que lo haga con preeminencia respecto de otros integrantes, eliminando o morigerando la participación de los diversos poderes del Estado en la selección de los integrantes e incorporando la existencia de un elemento democrático en la elección de alguno de sus miembros; introducir elementos regionales, sea en la estructura orgánica de la comisión o en la descentralización de su funcionamiento; establecer criterios objetivos de decisión, en que se incluya la antigüedad y experiencia de los candidatos; otorgarle rango constitucional a esta; que el proceso de remoción sea conocido por el Pleno de la Corte de Apelaciones de Santiago a través del procedimiento previsto en el art. 53 de la Ley N° 19.640 (LOC Ministerio Público), entre otros.
En consecuencia, la Corte Suprema ya ha expresado en el pasado reciente tanto orientaciones generales como criterios específicos en materia de una reforma al sistema de nombramientos judiciales que conviene tener presente, especialmente considerando aquellos elementos en que se muestran diferencias importantes con las propuestas existentes y que podrían anticipar su posición en un debate que cobra cada semana mayor intensidad y sentido de urgencia.
