El Mercurio Legal
El reciente caso Aguirre con Delegación Presidencial Regional Tarapacá (2024, de 18 de junio), referido al resguardo de la integridad del patrimonio fiscal, ha sido fallado con acierto por la Corte de Apelaciones de Iquique (cuya sentencia fue confirmada por la Corte Suprema), a raíz de una ocupación legal de un bien fiscal, que no cuenta con autorización previa del fisco, su propietario. En este caso, el Delegado Presidencial Regional de Tarapacá, a través de un acto administrativo, dispuso la restitución del inmueble.
Esta sentencia, que sigue la misma doctrina de otras anteriores, me permite repasar la materia de la vigilancia administrativa de los bienes fiscales y la imprecisión del uso de la expresión “bienes del Estado” en las leyes de la Administración interior del Estado, lo que en este caso invoca el ocupante ilegal, como defensa y base de su acusación de ilegalidad de la actuación administrativa.
Dejo fuera de este comentario la atribución, contenida en la ley, de la solicitud directa de auxilio de la fuerza pública que puede realizar la autoridad para cumplir su propia decisión.
Los bienes fiscales: régimen público/privado y resguardo de su integridad Para llevar adelante las actividades propias de la Administración, los órganos centralizados, descentralizados y autónomos, cuentan con medios materiales (bienes), los que constituyen un patrimonio cuyo titular es el fisco; de ahí que son denominados bienes fiscales. Estos bienes fiscales están sujetos a un doble régimen jurídico: tanto privado como público. En efecto:
i) por una parte, señala la ley especial que regula su administración, que estos bienes fiscales se rigen por el “derecho común” (sic=Código Civil), al igual que todo otro bien privado (art. 26 DL 1.939 de 1977), y por esa razón están sujetos al régimen posesorio inscrito, regulado en el reglamento especial mandado por el art. 695 del Código Civil, esto es, el reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, en el cual, entonces, están inscritos todos los bienes fiscales.
ii) por otra parte, según la misma ley especial (el DL 1.939) los bienes fiscales, en cuanto a su adquisición, inscripción, venta, etc., esto es, en cuanto a su Administración y gestión, se rigen por una regulación de Derecho administrativo, y por ejemplo, necesitan de un acto administrativo que los “destine” a un específico servicio u órgano público que los administre, y que aquellos órganos a cuyo cargo estén tales bienes, deben cuidar por su integridad.
Entonces, respecto de los bienes fiscales, la propia legislación vigente es explícita al adjudicarle a los bienes fiscales, por una parte, la misma naturaleza de un bien privado y un régimen de derecho privado, a pesar de que su titular, en este caso, es una persona jurídica de derecho público: el fisco. Y, por otra parte, existe un régimen de derecho público, de Derecho administrativo, en que aparecen las atribuciones y deberes de los órganos administrativos.
Es el DL 1.939 el que establece las normas sobre la adquisición, administración y disposición de esos bienes fiscales, entregando muchas atribuciones al Ministerio de Bienes Nacionales. Así, por ejemplo, el art. 55 del DL 1.939 señala que los bienes del fisco, en cuanto a su Administración, pueden ser objeto de destinaciones, concesiones de uso oneroso, afectaciones y arrendamientos.
Además de ello, constituye el régimen jurídico de general aplicación a estos bienes, los que pueden ser empleados por órganos centralizados y, eventualmente, descentralizados, como es el caso de los delegados presidenciales provinciales y regionales. Entre las atribuciones que cabe destacar es una que no cuentan los particulares, quienes deben ocurrir ante un juez para ello: la restitución forzosa de bienes fiscales (cuyo tratamiento completo no puedo hacer ahora).
Las atribuciones consagradas en la ley para la vigilancia de los bienes fiscales
El resguardo de la integridad de estos bienes está entregado, entonces, además del Ministerio de Bienes Nacionales, a los delegados presidenciales provinciales y gobernadores. En efecto:
i) por una parte, respecto de los delegados presidenciales provinciales, el DFL 1 de 2005, que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, orgánica constitucional sobre gobierno y Administración regional, señala en su art. 4 h), que tendrá la siguiente atribución: “h) Ejercer la vigilancia de los bienes del Estado, especialmente de los nacionales de uso público. / En uso de esta facultad, el delegado presidencial provincial velará por el respeto al uso a que están destinados, impedirá su ocupación ilegal o todo empleo ilegítimo que entrabe su uso común y exigirá administrativamente su restitución cuando proceda”.
ii) por otra parte, respecto de los gobernadores, el DFL 22 de 1959 que fija el texto de la Ley orgánica del servicio de gobierno interior de la República, señala en su art. 26 e), que tendrá las siguientes atribuciones: “e) Ejercer la vigilancia y cuidar de la conservación de los bienes del Estado, fiscales o nacionales de uso público, cuidar que se respeten en el uso a que están destinados y, en especial, impedir que se ocupen en todo o en parte, se realicen obras, se lleven a efecto resoluciones o se ejecuten otros actos que embaracen o perturben el uso común; f) Exigir administrativamente la restitución de cualquier bien de propiedad fiscal o perteneciente a entidades del Estado con patrimonio distinto al del fisco, o nacional de uso público, que esté indebidamente ocupado. En caso de oposición, podrá hacer uso de las facultades que le otorga la presente ley”.
Como se ve, ambos textos, siguiendo las expresiones de la Ley de régimen interior de 1885, usan la expresión “bienes del Estado” para referirse a bienes fiscales, aunque con cierta ambigüedad, para establecer, de modo casi calcado, deberes de resguardo de la integridad de tales bienes. Al mismo tiempo, estas son atribuciones paralelas de dos distintas autoridades, por lo que deberán ser ejercidas mediante las coordinaciones que corresponda.
La terminología bienes fiscales es equivalente a la de bienes del Estado
Estos bienes fiscales son también llamados “bienes del Estado” y es el art. 589 inc. 3°del Código Civil el que hace sinónimas ambas expresiones desde 1857, lo cual se ha utilizado, con alguna imprecisión, en leyes posteriores relativas al régimen de su Administración.
Así, por ejemplo, el art. 26 e) del DFL 22 de 1959, citado, pareciera darle un sentido genérico a la expresión “bienes del Estado” y de especie a la de “bienes fiscales”; lo mismo el art. 4 h) del DFL 1 de 2005, citado, que pareciera darle un sentido genérico a la señalada expresión “bienes del Estado” y especial a la de “bienes nacionales de uso público”, sin mencionar esta vez la expresión “bienes fiscales”.
No obstante, el DL 1.939 de 1979, que es la ley especial relativa a los bienes fiscales y cuyo texto está plagado del uso de la expresión “bienes del Estado”, lo hace siempre en el sentido de ser sinónimo de la expresión bienes fiscales, tal como consta, desde 1857, en el Código Civil.
Por lo tanto, pareciera que para lograr un buen resultado interpretativo del señalado concepto “bienes del Estado”, cada vez que lo utilicen las leyes especiales, siempre será una buena luz el artículo 589 inciso 3° del Código Civil y el DL 1.939.
La restitución de bienes fiscales ante ocupaciones ilegales
En el caso Aguirre Tapia (2024), que motiva este comentario, el ocupante ilegal recurre de protección ante la dictación, por parte del delegado presidencial regional, de un acto administrativo, que dispone la restitución al fisco del inmueble respectivo, y cuestiona la legalidad de ese acto dada la falta de atribuciones, pues a su juicio tales atribuciones solo corresponderían al delegado presidencial provincial.
Además, agrega que, en su caso, esa atribución no se habría otorgado por la ley respecto de los bienes fiscales, dada la redacción de la norma respectiva.
Cabe agregar que, al revisar los antecedentes de hecho de este caso, queda en evidencia una situación que va más allá de la sola ocupación del bien fiscal respectivo, pues en su interior se habían producido problemas de seguridad pública; de ahí que la atención en resguardar ese objetivo deja en un segundo término los aspectos técnicos señalados, como es el tema del órgano a quien corresponde la atribución concreta para dictar el acto administrativo de restitución y la recta interpretación de las normas que establecen esas atribuciones en cuanto al uso de las expresiones bienes fiscales y bienes del Estado.
La Corte de Apelaciones de Iquique entiende que no hay arbitrariedad y que la autoridad ha tenido fundamentos plausibles y razonables para decidir la restitución del inmueble, por lo que descarta la vulneración de garantías constitucionales. Para la Corte, no existía un derecho indubitado que proteger y la decisión de la autoridad de disponer la restitución del inmueble, no tenía la entidad de afectar garantías constitucionales.
Estimó innecesario, para decidir el recurso, pronunciarse sobre el órgano al cual concretamente la ley le entrega la atribución precisa, y la ambigüedad del uso de la expresión “bienes del Estado”, no obstante que ello fue discutido por las partes.
