El Mercurio Legal
En los años 90 se discutía en doctrina si la responsabilidad patrimonial de la Administración era de carácter objetivo o subjetivo. La postura objetiva, invocando la redacción de los arts. 19 N°s. 20 y 24 CPR y 38 inc. 2° de la Constitución, sostenía que correspondía a la Administración responder por todas las lesiones que sufriera el particular en la vida social, propiciando así una protección excesiva al sujeto, haciendo responsable a la Administración sin exigir el elemento de culpabilidad (así, Soto Kloss y Fiamma, en publicaciones de la época; Pierry contradecía dicha doctrina).
Pero tal criterio doctrinario, en verdad, no tuvo nunca acogimiento jurisprudencial (como lo demostró tempranamente Sanhueza Acosta, 2005) y desde hace décadas la línea jurisprudencial de la Corte Suprema (CS) se ha mantenido firme en cuanto a la aplicación de un criterio subjetivo como criterio de imputación de responsabilidad patrimonial: la falta de servicio, según la cual no basta el resultado dañoso y su conexión con determinada acción para hacer responsable a un órgano administrativo, siendo necesaria la concurrencia de una “falta de servicio”. Es, además, hoy el criterio mayoritario en doctrina.
La regulación legal de la falta de servicio
La señalada uniformidad jurisprudencial está en plena consonancia con la regulación legal. En efecto, la responsabilidad patrimonial de la Administración está regulada en términos generales en los arts. 4 y 42 de la Ley 18.575, de 1986, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE), en los siguientes términos: “Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio”.
También de modo más específico y en los mismos términos la regulan los arts. 152 de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), y 38 de la Ley 19.966 que establece un régimen de garantías de salud. El legislador hace mención expresa a la “falta de servicio” como factor de imputación de responsabilidad. De modo que en nuestro ordenamiento jurídico no cabe duda acerca del deber que tienen los órganos de la Administración de responder a los particulares por los daños causados. Si la jurisprudencia hubiese seguido los derroteros de la doctrina objetiva habría significado una actuación contra legem.
Elementos de la responsabilidad patrimonial de la Administración En todo el desarrollo de la teoría subjetiva, en consonancia con la doctrina mayoritaria, la jurisprudencia ha desarrollado una serie de elementos necesarios para atribuir responsabilidad a la Administración. En primer lugar, se requiere la existencia de daño o lesión, el que debe ser real y efectivo, directo, valorizable económicamente, recaer en un derecho subjetivo o interés legitimado por el ordenamiento jurídico y antijurídico. Asimismo, es menester una conducta de la Administración, que puede tener origen en una actuación, sea jurídica o material, o en una omisión, cuando exista una contravención a una obligación de actuar. Para que se configure el factor de imputación correspondiente a la “falta de servicio” no cualquier conducta o actividad de la Administración será determinante de responsabilidad, sino que debe tratarse de un supuesto de falta de funcionamiento (cuando exista obligación legal de funcionar), funcionamiento tardío o funcionamiento deficiente.
Además, se exige una relación de causalidad entre el daño alegado y la conducta o acto administrativo.
Esta relación no existe en los supuestos en que el daño se produce por caso fortuito, fuerza mayor, por hecho de un tercero o por culpa del administrado, es decir, cuando hay falta de diligencia en la actuación exigible a una persona en función de sus circunstancias y conocimientos personales. Por último, es necesario el factor de imputación del daño o lesión a la conducta de la Administración, que consiste en atribuir a un determinado ente la obligación de indemnizar un daño. Dicho factor subjetivo corresponde a la “falta de servicio”.
Una jurisprudencia uniforme durante décadas
La respuesta jurisprudencial de la Corte Suprema (CS) ha sido constante en la materia durante más de dos décadas. La falta de servicio como criterio de imputación de responsabilidad no es un asunto que se cuestione en los fallos, los que más bien centran la discusión principalmente en temas distintos del factor de imputación.
Con evidencia cierta, fruto de una indagación exhaustiva, podemos afirmar que desde 2011 en adelante, con cerca de un centenar de sentencias, el criterio de la Corte se ha inclinado por consolidar el criterio subjetivo sin presentar vacilaciones al respecto. Ello desde Muñoz (2011) en adelante (cuya enumeración de casos sería larga y omito en este espacio), la CS es enfática en establecer que el criterio de imputación es la falta de servicio cuyas fuentes son los arts. 4 y 42 LOCBGAE, precisando que este factor se configura cada vez que ocurre una deficiencia o mal funcionamiento del servicio en relación con la conducta normal que se espera de él.
Si revisamos todos los fallos emitidos por la CS en los años 2021 y 2022 solo encontraremos criterios uniformes al respecto. Así:
i) en Morales (2022), la falta de servicio se conceptualiza de igual manera, operando como criterio de imputación de responsabilidad que genera, en consecuencia, la obligación de indemnizar. Asimismo, se destaca la naturaleza subjetiva de este factor en que para hacer responsable a la Administración se debe acreditar un funcionamiento defectuoso, sea en el conjunto de deberes u obligaciones o respecto a los procedimientos o protocolos definidos para el servicio en particular;
ii) en Soto (2022) se delimita la falta de servicio para los casos en que el servicio no funciona teniendo el deber de hacerlo, cuando funciona de manera irregular o resulta tardío. Se menciona que en estos supuestos, para que se genere la responsabilidad por falta de servicio, es necesario que exista una relación de causalidad ente aquella y el daño, la que exige un vínculo necesario y directo. De esta manera, es posible atribuir responsabilidad patrimonial a la Administración y condenarla a indemnizar los daños causados.
En definitiva, la responsabilidad patrimonial de la Administración y su deber de indemnizar frente a los perjuicios causados no es un asunto cuestionado en la jurisprudencia, siguiendo esta el claro criterio contenido en los arts. 4 y 42 LOC 18575. Tampoco lo es la falta de servicio como factor de imputación de responsabilidad. Así, durante las últimas décadas en la Corte Suprema se ha asentado la tesis subjetiva en cuanto responsabilidad, quedando superada la tesis doctrinaria de los años 90 de responsabilidad objetiva, según la cual la Administración responde ante todo daño sufrido por el particular.
