El Mercurio Legal
Las playas de mar, lagos y ríos son bienes nacionales de uso público, por lo que su uso y goce puede realizarlo cualquier persona. En época estival son frecuentes los conflictos sobre el acceso a tales playas, pues los propietarios colindantes o ribereños disputan con los interesados en instalarse en ellas.
Son tres los tipos de conflictos más usuales que se dan en sede jurisprudencial:
i) conflictos entre quienes desean hacer uso del acceso a las playas y los propietarios del inmueble en que se sitúa la vía de acceso, pues estos suelen cerrar u obstaculizarlo;
ii) conflictos entre pescadores artesanales y propietarios colindantes con el mar, ríos y lagos, dado que estos últimos imponen obstáculos o restricciones de acceso a los primeros, los que invocan, además, su libertad para desarrollar dicha actividad productiva; y,
iii) conflictos sobre la extensión de la franja o sendero de acceso que la autoridad administrativa regional puede ordenar constituir para asegurar el libre y gratuito disfrute de las playas de mar, ríos y lagos.
Como se ve, estos conflictos, todos, son relativos al acceso, a esa extensión de territorio denominada playa, de mar, ríos y lagos mayores, la cual es declarada pública por el art. 594 del Código Civil, en el caso de las playas de mar; y por los arts. 30 y 35 del Código de Aguas, en el caso de las playas de ríos y lagos mayores (que las califica de parte del álveo). En este último caso, es el art. 1 del Reglamento sobre concesiones marítimas el que las califica de “playas”.
La norma que regula el factum específico del acceso a playas es el artículo 13 del DL N° 1.939, que impone a los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos, el gravamen de facilitar gratuitamente el acceso a estas para fines turísticos y de pesca, cuando no existan otras vías o caminos públicos.
Para efectos de otorgarle eficacia al precepto, el legislador entrega a la autoridad administrativa regional —actual Intendente— la potestad de fijar, mediante un acto administrativo, las vías de acceso, determinación esta que se efectúa de manera prudencial por el jefe regional y que debe respetar, dentro de lo posible, los derechos de los propietarios afectados.
Ahora bien, dicha norma ha sido fuente de conflictividad tanto en sede judicial como constitucional, y la jurisprudencia sobre el acceso a las playas es zigzagueante y la solitaria norma que la regula no ayuda mucho, pues es extremadamente precaria e insuficiente, como lo digo y desarrollo en un anterior comentario en este periódico jurídico.
Ofrezco ahora una crónica completa y actualizada de los distintos criterios sustentados tanto por el Tribunal Constitucional (TC) como por la Corte Suprema (CS) para resolver, respectivamente, requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y apelaciones de sentencias de protección y amparo económico.
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre acceso a playas públicas
El TC se ha pronunciado en tres ocasiones respecto de la constitucionalidad del artículo 13 DL N° 1.939:
1°) En el caso Playas Públicas I, de 1996 [denominado así en la jerga de la praxis] el TC afirma que el acceso es una limitación que debe ser compensada al dueño del suelo. En efecto:
i) Señala que la imposición del gravamen a que alude el artículo 13 del DL N° 1.939 consiste en una limitación y no una privación de la propiedad, toda vez que la propia CPR autoriza al legislador restringir o constreñir las facultades esenciales del dominio en razón de la función social de la propiedad. Por lo tanto, el permitir un libre y gratuito acceso a las playas se funda en el criterio de utilidad pública a que hace referencia el artículo 19 N° 23 y 24 inciso 2°.
ii) Dado el carácter forzoso del gravamen, en orden a garantizar el disfrute público, el TC igualmente se abre a la posibilidad de que los propietarios afectados puedan exigir la indemnización correspondiente, toda vez que, si bien se trata de una limitación, dice, las facultades propias del dominio pueden sufrir una afectación tal que este puede devenir en ilusorio. Entonces, concluye, que en estos casos, los afectados pueden exigir la compensación económica que corresponda.
2°) En los casos Agrícola del Lago e Inversiones Pingueral, ambos de 2009 [denominados Playas Públicas II y III, respectivamente, en la jerga de la praxis] el TC cambia su línea jurisprudencial anterior en cuanto a la gratuidad de la limitación, y se difumina la indemnización. En efecto:
i) Se reitera la necesidad de distinguir entre limitación y privación de la propiedad, atendiendo ahora a la intensidad de la medida en relación a los atributos esenciales del dominio y la proporcionalidad de la primera para determinar el acceso. Por lo tanto, aquí el TC mantiene un criterio unívoco.
ii) Sin embargo, nada dijo el TC en relación a la procedencia de una indemnización, sino solo se refirió a la posibilidad que asiste al propietario de discutir la procedencia de la indemnización en un juicio posterior ante la justicia ordinaria. Hay aquí, entonces, un cambio de criterio del TC, respecto de su sentencia de 1996.
Jurisprudencia de la Corte Suprema sobre acceso a playas públicas
Los criterios de la CS han sido similares a los esgrimidos por el TC en el sentido de considerar que el gravamen impuesto por el artículo 13 del DL N° 1.939 constituye una limitación que es impuesta en razón de la función social de la propiedad, justificando su procedencia en la utilidad pública que significa brindar el acceso libre y gratuito para el disfrute de un bien nacional de uso público. Lo ha resuelto así en las apelaciones de recursos de protección que se han incoado por los propietarios ribereños, la mayoría de las veces, como vía de impugnación de los actos administrativos que determinan el acceso o vía destinada al uso público, o por aquellos que se han visto impedidos de utilizar libre y gratuitamente las playas. No son muchos los casos que ha conocido sobre la materia la CS, pero es visible que en sede de las Cortes de Apelaciones existe una mayor cantidad de casos, pero que en la práctica no suelen ser apelados para ante la Corte Suprema.
Además de ello, ha resuelto la CS apelaciones de recursos de amparo económico incoados por pescadores artesanales, los que invocan su garantía para desarrollar libremente su actividad económica. Sin embargo, la Corte ha desestimado esta vía de alegación, toda vez que entiende que el legislador la ha creado para que los particulares puedan enervar la actividad económica empresarial de la Administración cuando esta no se ajusta a derecho. Sin perjuicio de ello, ha ordenado a los propietarios colindantes a playas públicas remover los obstáculos y destruir los cierres que estos han construido, y ha recomendado a los recurrentes acercarse a la autoridad administrativa correspondiente y solicitar la apertura de una vía de acceso para efectos de prever futuras disputas con los propietarios costeros o ribereños.
Cabe destacar, en fin, que la conflictividad sobre acceso a playas públicas, en sede judicial, se agota, la mayoría de las veces, en las resoluciones de las Cortes de Apelaciones, dado que son pocos los casos que llegan a la Corte Suprema. Quizás eso es reflejo de que existe, en la práctica jurídica, conciencia sobre la consolidación de criterios jurisprudenciales ahora uniformes de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional. Es posible que una de las causas de la disminución de la litigiosidad ante la Corte Suprema respecto del acceso a playas sea el fruto del comportamiento uniforme de su propia jurisprudencia.
Anexo
I. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 1, de enero de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales (1996): Tribunal Constitucional, 2 diciembre 1996 (Rol N° 245 y 246 acumuladas).
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del art. 13 del DL N° 1.939, de 1977, en el juicio sumario sobre reclamo deducido contra resolución administrativa, Rol N° 1665-08, caratulado “Agrícola del Lago S.A. con Intendencia Regional de la Araucanía”, Primer Juzgado Civil de Temuco (2009): Tribunal Constitucional, 17 marzo 2009 (Rol N° 1.141-08).
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del art. 13 del DL N° 1.939, de 1977, en el juicio sumario sobre reclamo deducido contra resolución administrativa, Rol N° C-4193-2008, caratulado “Inversiones Pingueral Ltda., y otros con Fuentes Fuentealba, María Angélica”, Tercer Juzgado de Letras de Concepción (2009): Tribunal Constitucional, 30 abril 2009 (Rol N° 1215-08).
Control de constitucionalidad del proyecto de ley que establece sanciones a quienes impidan el acceso a playas de mar, ríos y lagos, correspondiente al boletín N° 12.330-20. Tribunal Constitucional, 30 de enero de 2019 (Rol 6007-19. [Sentencia no se refiere al acceso
II. Jurisprudencia de la Corte Suprema:
Algina Inmobiliaria Agrícola S.A con Intendente Regional del Biobío (2003): Corte Suprema, 3 junio 2003 (Rol N° 1.759-2003).
Carrillo Saavedra, Héctor con Antonini Mansilla, Carlos (2016): Corte Suprema, 5 octubre 2016 (Rol N° 47.914-2016).
Junta de Vecinos N° 207 de Laguna Verde con Comercializadora Los Pinos S.A (2017): Corte Suprema, 24 enero 2017 (Rol N° 65.337-2016).
Comercial Padre Tadeo S.A. con Gobernación de la Provincia de Ranco (2017): Corte Suprema, 8 mayo 2017 (Rol N° 6.154-2017).
Ross Mendoza, Jaime y otro con Torres Subiabre, Teobaldo y otros (2017): Corte Suprema, 31 octubre 2017 (Rol N° 18.281-2017).
