El Mercurio Legal
Los casos Inversiones Praderas (2016) y Transelec con Fisco (2016) son relativos a dos temas importantes de Derecho Administrativo: omisión y a falta de servicio, en los cuales hay una antigua y sentada jurisprudencia de la Corte Suprema.
No obstante, ambos vienen a mostrar las esquirlas que están recibiendo por la más reciente línea jurisprudencial según la cual: "Los plazos que la ley establece, no son fatales para la Administración", mantenida hasta ahora por votos de mayoría de la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) [y que lamentablemente es también doctrina tradicional de la Contraloría General de la República (CGR) y de casi toda la doctrina de los autores]. Esta generalizada posición, que se sostiene en el raro enunciado transcrito, y que minimiza la obligatoriedad de los plazos legales, la analizo y critico en un anterior comentario sobre el tema del silencio (parte I), seguido de un segundo comentario (parte II), en que muestro que esa línea jurisprudencial no es unánime al interior de la CS.
Veamos coherencias e incoherencias, saludables o lamentables, que se produce en ambos temas, por este entrecruzamiento de líneas jurisprudenciales.
i) La CS señala que la demora excesiva es omisión ilegítima: correcta doctrina paralela (*)
En el caso Inversiones Praderas (2016) la CS contradice su línea jurisprudencial de la inexistencia de plazos fatales para la Administración (paradojalmente, es una saludable incoherencia) pues, condena una prolongada demora de la Dirección General de Aguas, más allá de los plazos legales, declarando que tal dilación es una omisión ilegal.
En efecto, la misma Tercera Sala de la CS, que paralelamente sostiene su línea jurisprudencial del "decaimiento" y de la "inexistencia de plazos fatales" (véase casos y sentencias analizados en comentarios anteriores: parte I y parte II), declara en Inversiones Praderas (2016) (con los votos de casi los mismos ministros firmantes) que la Administración debe dar cumplimiento a los plazos legales; ello respecto del plazo legal especial de cuatro meses establecido en el art. 134 del Código de Aguas para dictar resolución.
Por cierto que es contradictorio que la Corte Suprema diga, por una parte (en los comentados casos de "decaimiento"), que no hay plazos fatales y, por otra parte (en este caso), que los plazos deben cumplirse. Pero justo es reconocer que es una saludable contradicción.
La CS en este caso se rindió ante la evidencia de una demora excesiva (de cinco años) y confirmó una correctísima sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, que había declarado que esa demora excesiva era una omisión ilegal y arbitraria, dado que con ello la Administración mantiene injustamente en la incertidumbre al administrado, vulnerando, con ello, la igualdad ante la Ley (consid.1°). Incluso, la CS agrega inesperadamente que esa excesiva demora es una actuación arbitraria [señala el fallo que la omisión sería una "acción" ilegal y arbitraria, lo que es un lapsus del redactor, pues todo el caso está referido a una hipótesis de omisión y no de una acción].
¿Es consciente la CS que, en esta correctísima sentencia, contradice su línea paralela sobre la inexistencia de plazos fatales para la Administración? Cabe, quizás, un análisis más acabado de la coherencia o armonía de sus propias líneas jurisprudenciales. Esta uniformidad de la jurisprudencia contribuye a la certeza jurídica y a la igualdad ante la ley. Pues, para mayor paradoja, la Corte Suprema reprocha en Inversiones Praderas (2016) a la Administración por el quebranto a la garantía de la igualdad ante la ley, al incumplir el plazo respecto de unos administrados y no respecto de otros. Pero, la fractura doctrinaria de la CS en esta materia de la obligatoriedad de los plazos produce, de manera idéntica, una mella a la igualdad ante la ley en los justiciables; en efecto: (i) a algunos administrados (aquellos sujetos a procedimientos de oficio: sancionatorios y otros) los sujeta a tener que soportar un plazo de espera y sufrimiento de "al menos" dos años, en su doctrina del "decaimiento"; (ii) mientras que a otros administrados los sujeta en este caso a los cuatro meses, que señala la ley especial de aguas (o a seis meses, si aplicara la regla general y supletoria del art.27 de la LBPA).
Sería un gran avance en la batalla por el cumplimiento de los plazos por la Administración (batalla iniciada por la LBPA en 2003, y que no ha tenido demasiados avances) que la CS comenzara a considerar como una omisión ilegítima toda vez que la Administración demore más de seis meses un procedimiento (dando así aplicación estricta y correcta al art.27 LBPA), o el plazo que establezca la ley especial, en su caso.
ii) La CS señala que la demora excesiva no es falta de servicio: lamentable doctrina paralela (**)
En el caso Transelec con Fisco (2016) la CS no se contradice con su línea jurisprudencial de la inexistencia de plazos fatales para la Administración, pues al enfrentar un caso de prolongadas demoras del Ministerio de Energía y de la Comisión Nacional de Energía, declara que tal demora no constituye falta de servicio. Ofrece una lamentable coherencia con esa línea jurisprudencial. Pero lo que es aún más lamentable es la contradicción en que incurre la CS con su tradicional e importante línea jurisprudencial de la falta de servicio, pues ahora viene a decir que las demoras no constituyen falta de servicio. Así lo dice el voto de mayoría de la CS; pero cabe consignar que hay un voto de minoría.
Según el voto de mayoría de Transelec con Fisco (2016) no cabe considerar a las demoras administrativas excesivas como constitutivas de una falta de servicio; y, por consiguiente, no cabe indemnizar por el daño ocasionado en la esfera patrimonial o moral del particular. Para llegar a esta decisión y conclusión la CS utiliza, entre otros, el argumento de la inexistencia de plazos fatales para los organismos públicos. Pero, al hacerlo así la CS se enfrenta a su propia y tradicional jurisprudencia sobre falta de servicio, contradiciéndola; en efecto, para desechar en este caso la demanda de indemnización por falta de servicio por omisión o demora excesiva, ha tenido que contradecir su propia definición de falta de servicio, consignada en muchas sentencias anteriores [la CS ha señalado consistentemente que la falta de servicio "concurre cuando el servicio no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o tardíamente, operando así como un factor de imputación que genera la consecuente responsabilidad indemnizatoria" (ver consid.15°)]. De esa definición fluye que todo funcionamiento "tardío" debiese configurar la falta de servicio. ¿Y no es un funcionamiento tardío en el que incurre la Administración en los casos de omisión, dilación o demoras excesivas? Esa es precisamente la situación que se configura al no cumplir la Administración los plazos legales.
La CS resolvió que en este caso no había responsabilidad administrativa por no existir falta de servicio; se basó, entre otros argumentos (que no analizo aquí), en... ¡que los plazos que fija la ley en el procedimiento tarifario no son fatales para la Administración! Por eso digo que ésta es una esquirla de la tesis de la inexistencia de plazos fatales, al afectar la hasta aquí correcta línea jurisprudencial de falta de servicio, al negar la posibilidad de configurar las demoras excesivas como falta de servicio, y obtener indemnización de perjuicios por ello.
En este caso, las demoras de la Administración fueron las siguientes: (i) el informe técnico que debía elaborar la CNE, en base al cual el Ministerio debía dictar el decreto tarifario, demoró 9 meses y 19 días; y, (ii) la fijación de las tarifas por parte del Ministerio, una vez recibido tal informe, demoró 9 meses y 10 días. En ambos casos la ley especial establecía que tales actuaciones debían realizarse dentro del plazo de 15 días. Ante esta situación una empresa eléctrica interpuso acción de indemnización de perjuicios en contra del Fisco por el daño económico que le significó tal demora.
No obstante, cabe destacar el voto en contra (de la ministra Sandoval), que considera: (i) que sin perjuicio de la no fatalidad de los plazos, la inobservancia de la norma legal que fija plazos constituye una ilegalidad; (ii) que la ilegalidad en que incurrió la CNE es constitutiva de una falta de servicio, por cuanto provocó daño al demandante; y (iii) tal falta de servicio se configuró transcurridos 6 meses (plazo dispuesto en el art. 27 LBPA) desde que le venció el plazo legal a la CNE, esto es, a contar del vencimiento del plazo de los 15 días. Este voto es una saludable contradicción con la tesis de la inexistencia de los plazos fatales para la Administración (no obstante que la Ministra Sandoval intenta hacer compatibles ambas tesis, pero es difícil considerarlo así). Pero lo más relevante de este voto es que declara la ilegalidad en que se pone la Administración cada vez que no cumple los plazos legales, lo que a su juicio debe ser considerando una falta de servicio, en cuanto existe un quebranto a las garantías del administrado y un eventual perjuicio (una vez probado).
Como se ve, las sentencias de ambos casos son contradictorias entre sí y con líneas jurisprudenciales paralelas, pero curiosamente ambas son obra de un mismo redactor (el Ministro Pierry); pero, en el segundo caso, el voto disidente (de la Ministra Sandoval) al menos salva a su autora de contradecirse.
iii) Cabe superar la contradicción en que ha caído la CS en materia de incumplimiento de plazos administrativos
Si el incumpliendo de los plazos es una omisión ilegal (como se dice en Inversiones Praderas, 2016) es contradictorio que (siguiendo la tradicional definición de la CS), al mismo tiempo, no sea una falta de servicio (como ahora se dice en Transelec con Fisco, 2016). Pues, ¿para qué sirve que la ley establezca plazos? ¿Los organismos públicos se pueden exceder de los plazos contenidos en las leyes, sin temor a que tal actuación produzca consecuencia alguna? Si los plazos no fuesen "fatales" surgen dos graves consecuencias que cabe evitar: 1°) habría que archivar casi toda hipótesis de omisión ilegal (de ahí lo acertado que es el fallo de Inversiones Praderas, 2016); igualmente; y 2°) habría que alterar la definición de falta de servicio, la que no se configuraría nunca en caso de funcionamiento "tardío" (de ahí lo gravemente negativo que es el fallo de mayoría de Transelec con Fisco, 2016).
Lo anterior contradice cualquier conciencia jurídica de certeza y seguridad jurídicas, pues el deber ínsito en el establecimiento de plazos por el legislador es: 1°) su cumplimiento; y 2°) la responsabilidad que debe recaer en quien los incumple o en el órgano administrativo.
La Tercera Sala de la Corte Suprema, por una parte, ha reafirmado su correcta doctrina jurisprudencial de las omisiones ilegítimas, pero al mismo tiempo ha desfigurado su definición tradicional de la falta de servicio. Pareciera que, para reencontrar armonía en sus líneas jurisprudenciales, y evitar esquirlas, debiera necesariamente abandonar su línea jurisprudencial paralela según la cual "los plazos no son fatales para la Administración"; una vez que se dé ese significativo paso, su jurisprudencia no sólo se plagará de mayor coherencia y apego a las fuentes vigentes, sino que también de justicia concreta hacia los administrados que sufren las indolentes demoras de la Administración.
(*) Inversiones Praderas de la Dehesa Limitada y otro con Dirección General de Aguas (2016): CS, 3 marzo 2016 (rol N° 35.483-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aranguiz; y Pierry (redactor) y Valderrama; abogado integrante: Prado. [confirma sentencia C. Valparaíso, 19 noviembre 2015 (rol N° 3770-2015). Tercera Sala: Ministros: Martínez; Mera y Fiscal: González [no señala redactor] [protección]
(**) Transelec con Fisco de Chile y otro (2016): CS, 16 junio 2016 (rol 11.358-2016). Tercera Sala: Ministros: Sandoval (voto en contra); Aranguiz; y Pierry (redactor); abogados integrantes: Gómez y Rodríguez. [casación]
