Diario Estrategia
Un fuerte impacto está generando en la opinión pública el caso de colusión en el negocio del papel tissue, pues éste se suma a una serie de escándalos, los que han involucrado a grandes grupos económicos y a un importante número de actores políticos. Pero lo más grave de la colusión, es que ataca a la esencia del sistema de libre mercado, pues justamente la competencia es lo que da sustento al modelo de libertades económicas.
Y es en este contexto, que Estrategia consultó a un grupo de cinco expertos de cómo se puede mejorar y corregir las falencias –más allá del proyecto de ley que actualmente se tramita con urgencia en el Congreso- que permiten que algunos inescrupulosos producto de la codicia socaven las bases de la libertad económica.
En esa dirección, Aldo González, director académico del Diploma en Regulación y Competencia Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile y que participó en la Comisión Asesora Presidencial Para la Defensa de la Libre Competencia que impulsó el ex Presidente Sebastián Piñera, manifiesta que "efectivamente la concentración es un factor que favorece la colusión, pero no necesariamente implica que la produzca.
Hay una tendencia mundial a la concentración de los mercados, en la cual las empresas exitosas salen a comprar a sus competidores. Dado que es una realidad este fenómeno, debemos tener las mejores herramientas para que las empresas no se coludan. Lo que se puede hacer es evitar que aumente la concentración cuando se producen fusiones, en el sentido de que si se materializa una compra en un mercado muy concentrado, simplemente lo que hay que hacer es rechazar la operación".
El académico enfatiza que las autoridades deben ser muy rigurosas en monitorear los mercados para evitar las colusiones. "Hay que ver si hay comportamientos de precios que no tienen una explicación lógica. Por ejemplo, alzas simultáneas que no tienen su origen en un incremento en los costos o en la demanda. También es muy importante prohibir prácticas que pueden favorecer la colusión, y en ese sentido los gremios tienen una función social, pero a su vez pueden ser un espacio de colaboración natural para subir los precios. En el caso los pollos, se vio que la APA era la que repartía las cuotas".
En cuanto al control de fusiones, González destaca que "el proyecto de ley actual que se tramita en el Congreso –y que recogió buena parte de las recomendaciones de la Comisión Piñera-, establece un sistema obligatorio de consulta a la autoridad cuando la fusión supera un determinado umbral de participación de mercado. Hay un periodo de 30 días en que la FNE la autoriza, o pasa a una segunda etapa que implica una mayor revisión, lo que es una clara mejoría que lo que hoy existe en términos legales".
Ronald Fischer, profesor titular de Ingeniería Civil Industrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile y que también participó en la Comisión Piñera, mani festó que "para gatillar la desconcentración una primera medida es impulsar el ingreso de nuevos competidores, lo que se puede hacer eliminando todo tipo de barreras a las importaciones, y que la Fiscalía Nacional Económica sea muy vigilante en que ello se cumpla. Además, no se deben permitir fusiones que eleven los grados de concentración, estableciendo normas más estrictas".
En tal dirección el académico ejemplifica que "me llama la atención que hay una papelera que prefiere exportar, a precios más baratos, que colocar sus productos en el mercado doméstico. Y en ese sentido, la FNE debería darse cuenta que algo raro está pasando en nuestro mercado en términos de competencia". En cuanto a la elevada concentración en el sistema financiero, el experto indicó que a la Superintendencia de Bancos "no le interesa que exista mucha competencia entre los bancos, pues les baja la rentabilidad, y lo que le importa a la autoridad es el estado de solvencia de las entidades. Y es muy probable que esto haya reducido la competencia en el sector".
En cuanto a las asociaciones gremiales, Fischer recordó que existe una guía de la FNE que regula sus prácticas, en cuanto a qué pueden hacer y qué no está permitido. "Es sabido que los gremios pueden ser utilizados como mecanismos para coordinarse, pero también hay que recordar que en la colusión de las farmacias fueron los laboratorios los que coordinaron la colusión, y en el papel tissue fueron dos empresas las que se pusieron de acuerdo. De esta forma, pienso que hay que ser muy estricto en cuanto al tema de las reuniones que tienen los ejecutivos de empresas competidoras, aunque en la práctica pueden reunirse a escondidas".
Finalmente, el académico argumenta que más allá de la cuantía de las multas, un desincentivo de alto impacto para evitar las prácticas contra la libre competencia es "un sistema eficiente de compensaciones para los consumidores, y que esté diseñado para resarcirlos rápidamente de los perjuicios que sufrieron, lo que puede ser un desincentivo mucho mayor para las empresas que el pago de una multa".
COLUSIÓN EN MATRIMONIOS
Miguel Vargas, director del Departamento de Economía de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales, afirma que para incrementar la competencia y atenuar los impactos de la concentración se deben "disminuir las barreras a la entrada cuando sea posible, como en el caso de las compañías de telecomunicaciones, en las que las firmas propietarias de la infraestructura esencial negaban el acceso a nuevas empresas, pero al forzarlas a hacerlo la industria se tornó mucho más competitiva. Además, hay que fortalecer a la Fiscalía Nacional Económica".
Sin embargo, el académico va más allá y afirma "que es importante tener claro que un enfoque más amplio es relevante. Promover la competencia no es algo que se agota en el marco regulatorio específico. Por ejemplo contar con mercados financieros más profundos e incentivar la innovación y el desarrollo, genera movilidad en los grupos empresariales, algo que en Chile no ha sucedido.
Si se revisa 30 o 40 años hacia atrás, se verá que los grupos económicos más importantes en el país son más o menos los mismos. Esto último facilita la captura social del sistema: políticos, reguladores y grandes empresarios no sólo son amigos, sino que también parientes: la colusión se acuerda en una fiesta de matrimonio".
En cuanto a las implicancias de las fusiones, Vargas afirma que "si una fusión atenta contra la competencia es crucial analizarla antes que se lleve a cabo, si se hace después es muy costoso y prácticamente irreversible. Por esta razón el regulador debe conocer con anticipación los planes de fusión que algunas firmas puedan tener. En consecuencia las consultas deben ser obligatorias en los casos en que se supere un cierto umbral de tamaño o participación de mercado.
Adicionalmente se debe contar con un proceso expedito de revisión de la fusión, de tal forma que se pueda obtener una resolución por parte de la fiscalía en un plazo razonable". Y en materia de sanciones, Vargas enfatiza que "las multas no se deben aplicar sólo a las empresas, sino que a los ejecutivos que participaron del acuerdo colusivo, de esta forma son los responsables directos quienes se hacen cargo de los perjuicios provocados, y no los accionistas minoritarios.
La cárcel también representa un disuasivo importante, pues inhibe los incentivos a coludirse. Sin embargo, quizá la herramienta más efectiva es la delación compensada. La colusión es muy difícil de demostrar, sólo se prueba cuando se descubre in fraganti a los implicados. Por lo tanto, la delación compensada es un instrumento extraordinariamente eficaz. Si bien esta medida no es popular porque aquél que delata se salva, hay que pensar en los costos sociales asociados a la colusión que se evitan gracias a su implementación". Respecto al marco en que deben actuar las asociaciones gremiales, el profesor sostiene que "primero, la autoridad les debe informar con claridad cuáles son las actividades que no deben llevarse a cabo, de tal forma que sus miembros tengan plena conciencia de cuando incurren en una acción contraria a la ley. La capacitación de los directivos de la asociación gremial y de sus miembros son también de utilidad. Segundo, tener un registro de las reuniones, con actas detalladas e incluso grabaciones de lo discutido. Por último, contar con listas de los participantes en las reuniones y asambleas".
PRECIOS REGULADOS
Ricardo Jungmann, director ejecutivo Centro de Libre Competencia de la Facultad de Derecho de la PUC y también miembro de la Comisión Piñera, sostiene que "las legislaciones no sólo tienen que sancionar los actos contra la libre competencia, sino que tienen que establecer todo tipo fomentarla.
En la medida que los mercados estén concentrados, no sólo tienes riesgos de colusión, sino que finalmente los consumidores terminen pagando precios mayores. Una fórmula para promover la competencia, es que los organismos reguladores en aquellos mercados en donde hay leyes que la restrinjan, impulsen modificaciones legales para promoverla.
Por ejemplo, en mercados muy concentrados –en que además se trate de bienes de primera necesidad y en casos muy excepcionales- se podrían establecer controles y regulaciones para evitar que los precios aumenten más allá de ciertos rangos, tal como ocurren con los servicios básicos".
Asimismo, el experto plantea que "en mercados en que hay barreras muy altas para entrar, con elevadas inversiones, se deben restringir los porcentajes de participación. Por ejemplo, en el negocio portuario se limita por norma la participación de una naviera en la sociedad que administra el puerto, es decir se establecen cuotas. En las fusiones, y como ha ocurrido en supermercados y distribución de combustibles, se debe obligar a vender activos cuando la concentración sea elevada".
En relación al sistema financiero, Jungmann comenta que hay "barreras legales, en algunos casos necesarias, que dificultan el ingreso de nuevos actores.
A su vez, un caso interesante que está viendo la FNE es el de Transbank, pues en el mercado del crédito los bancos compiten por captar clientes, pero al mismo tiempo están sentados en la misma mesa en esta sociedad que administra y coordina el negocio de las tarjetas. Esto es lo que se conoce como el interlocking, en el cual directores de empresas competidoras están en el mismo directorio de otra sociedad, evitando eso se puede también favorecer una mayor competencia".
¿HABLANDO DEL TIEMPO?
Por su parte, el abogado Mario Bravo -que junto Andrés Parra presentó una demanda colectiva en representación de Conadecus por el caso colusión de los papeles y que además trabajó por 12 años en la Fiscalía Nacional Económicaafirma que "en la nueva ley que se tramita en el Congreso debe existir un artículo que establezca un umbral de participación de mercado que cuando una empresa lo supere, se inicie un proceso en la FNE, y luego ante el TDLC, para que la obligue a desinvertir.
Además, el Estado en ciertos mercados genera una serie de requisitos para impedir la llegada de nuevos competidores, lo que debe terminarse". El abogado, a su vez, recordó que "en noviembre de 1973 se dictó el Decreto 211 en contra de los monopolios, y además en 1974 se dicta la nueva ley de asociaciones gremiales para eliminar los colegios profesionales monopólicos.
Y en esta legislación, hay una norma que establece como agravante en materia de libre competencia tener acuerdos que se hayan producido al interior de una asociación gremial, lo que nunca se ha aplicado. Esta normativa debería reforzarse, con el fin de eliminar los acuerdos colusorios al interior de los gremios".
En cuanto a las reuniones frecuentes que sostienen ejecutivos de empresas compet idoras, y que en otros países están prohibidas, Vargas sentenció que "en el Siglo XVIII Adam Smith –considerado el padre de la economía moderna- decía si dos empresarios se juntan a tomar un whisky no es para conversar del tiempo". Bravo –que además es director del estudio Bravo y Cia, y que trabaja junto a otros cuatro abogados y cuatro economistas, todos ex FNE- en relación a las multas recordó que "en el decreto 211 existe una norma clarísima que dice la multa puede ser para la empresa o para los ejecutivos que participaron en la ejecución de los hechos. Incluso, la norma dice que la empresa no puede hacerse cargo de la multa aplicada a los ejecutivos. Lo que pasa es que los fiscales económicos nunca han querido aplicar esta normativa".
