Hernan Corral T., profesor de Derecho Civil Universidad de los Andes.
¿Existe algún fundamento normativo para considerar a la playa de los lagos como bien nacional de uso público?
A nuestro juicio, los bienes públicos que el Código Civil llama bienes nacionales, después de la Constitución de 1980, deben dividirse en tres categorías. Las dos tradicionales de bienes nacionales de uso público y bienes fiscales, más los que, por razones de conveniencia, podemos llamar “bienes de dominio público”. Estos últimos se distinguen de los bienes fiscales porque no están destinados al funcionamiento de un servicio u organismo público, pero tampoco son bienes nacionales de uso público porque su uso no pertenece a todos los habitantes de la nación (art. 589 CC). Un ejemplo de estos bienes de dominio estatal exclusivo son las minas que, como señala el art. 19 Nº 24, son de dominio absoluto y exclusivo del Estado. Se observará que las minas no son ni bienes fiscales ni bienes nacionales de uso público, que estén disponibles para el uso de todos los habitantes.
Con esta aclaración podemos analizar el estatus jurídico de las playas. El Código Civil da la categoría de bien nacional de uso público a las playas de mar (arts. 589.2 y 594 CC), pero nada dice sobre los ríos y lagos. Sobre estos últimos hay que remitirse al Código de Aguas para lo cual es necesario tener en cuenta la distinción entre aguas corrientes (ríos) y aguas detenidas (lagos, lagunas, pantanos) (art. 2 inc. 3º CA).
Más adelante el mismo Código se refiere a la situación de los álveos o cauces de corrientes de uso público (ríos) (art. 30 CA) y al álveo o lecho de las aguas detenidas (lagos). Respecto de estas últimas, que son las que interesan aquí, dispone: “Álveo o lecho de los lagos, lagunas, pantanos y demás aguas detenidas, es el suelo que ellas ocupan en su mayor altura ordinaria. Este suelo es de dominio privado, salvo cuando se trate de lagos navegables por buques de más de cien toneladas...” (art. 35 CA).
Como se ve, el álveo o lecho de los lagos es el suelo que las aguas ocupan hasta su mayor altura ordinaria. Por ello no es riguroso hablar de playa de lago para la extensión de tierra que queda sin agua cuando éstas bajan desde su mayor altura ordinaria. El término técnico es álveo o lecho de lago, que en la parte que queda descubierta al bajar el nivel del agua es un concepto análogo al que se da para la playa del mar en el art. 594 del Código Civil.
El art. 35 no señala que el álveo de los lagos mayores (navegables por buques de más de cien toneladas) sea un bien nacional de uso público. Sólo dice que el álveo de los lagos es suelo de dominio privado “salvo cuando se trate de lagos navegables por buques de más cien toneladas”. Se observa, por tanto, que no es efectivo lo que se señala en cuanto a que en Chile no hay “playas” privadas: las “playas” o álveos de lagos menores son privadas y pertenecen a los propietarios riberanos.
No son privados en cambio los terrenos de los álveos de los lagos mayores. Pero, ¿significa esto que se trata de bienes nacionales de uso público? No lo parece. Si se aplicara, analógicamente, lo que se dispone para el cauce o álveo de los ríos tendríamos que llegar a la conclusión de que se trata de un “bien de dominio público” cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes de la nación. En efecto, el art. 30 del Código de Aguas dispone que “Álveo o cauce natural de una corriente de uso público es el suelo que el agua ocupa y desocupa alternativamente en sus creces y bajas periódicas” y que “Este suelo es de dominio público y no accede mientras tanto a las heredades contiguas, pero los propietarios riberanos podrán aprovechar y cultivar la superficie de ese suelo en las épocas en que no estuviere ocupado por las aguas” (art. 30.3 CA).
Aplicando esta norma al álveo de los lagos mayores tendremos que sostener que no se trata de bienes nacionales de uso público, sino de bienes de dominio público; es decir, son bienes del Estado pero cuyo uso no corresponde generalmente a todos los habitantes de la nación. Prueba de ello es que la misma ley señala que los propietarios riberanos pueden aprovechar y cultivar la superficie de ese suelo en las épocas en que no estuviere sumergido.
A favor de la tesis de que las playas de lagos con bienes nacionales de uso público se invoca el D.L. 1.939, de 1977, que en su art. 13 dispone: “los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos, deberán facilitar gratuitamente el acceso a éstos, para fines turísticos y de pesca, cuando no existan otras vías o caminos públicos al efecto”. En su inciso segundo se establece una facultad para el Intendente Regional para determinar prudencialmente una vía de acceso. Pero como se verá, además de hablar, impropiamente a nuestro juicio de “playas de… ríos o lagos”, en ningún momento se señala que ellas sean, al igual que las playas de mar, bienes nacionales de uso público. Más aún, se determina que los propietarios de los terrenos colindantes deben facilitar el “acceso a estos”, es decir, no a las playas (para aludir a las cuales debiera haberse usado el demostrativo en femenino: “estas”). Se trata, por tanto, de que los propietarios riberanos deben dar acceso al mar, al río o al lago. El acceso es para fines turísticos y de pesca, o sea de navegar, pasear o pescar. Sólo tratando de ir más allá de la letra y considerando la intención del legislador podría decirse que se trata de dar acceso también a simples bañistas a las “playas” de ríos y lagos, pero ello no convierte al álveo o lecho de lagos o a los cauces de ríos en bienes nacionales de uso público, para lo cual, en cumplimiento de la reserva legal contemplada en el art. 19 Nº 23 de la Constitución, debiera haber una declaración legal expresa.
Otras normas que complican la cuestión debieran ser objeto de un análisis cuidadoso. Primero porque se trata de decretos supremos o reglamentos que no tienen jerarquía legal. Así, por ejemplo, se ha invocado el D. Sup. Nº 290, de 1993, que aprueba el Reglamento de Concesiones y Autorizaciones Acuícolas, y que en las definiciones contenidas en el art. 1º menciona la de “playa de río o lago” y la define como “la extensión del suelo que bañan las aguas en sus crecidas normales hasta la línea de las aguas máximas” (art. 1, Nº 10). El Reglamento no establece, sin embargo, que lo que llama “playa de río o lago” sea un bien nacional de uso público. Se limita a definirla coincidiendo con lo que el Código de Aguas ya había señalado para el álveo de lagos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que las definiciones contenidas en su art. 1º sólo son aplicables para los efectos de ese Reglamento, es decir, para cuestiones propias de la acuicultura.
Otra norma reglamentaria que ha salido a la palestra es la del D. Sup. Nº 609, de 1979, por el cual se autoriza al Ministerio de Tierras y Colonización, hoy Bienes Nacionales, para determinar los deslindes entre los terrenos de los propietarios riberanos y los cauces de ríos, lagos y esteros. Curiosamente, este decreto supremo diferencia entre cauce y álveo para ríos, lagos y esteros; el álveo sería el lugar que ocupan las aguas permanentemente, mientras que el cauce sería el terreno que es ocupado o desocupado alternativamente en las creces ordinarias. Como se observa, en este decreto supremo no se habla de “playas de lagos o ríos”, aunque sí de que los cauces constituyen bienes nacionales de uso público. Sin embargo, se trata de una referencia incidental que no puede considerarse una explícita declaración de que estos bienes tengan esa calidad. Y si así se le considerara el decreto sería inconstitucional al invadir un ámbito de competencia reservado a las leyes (art. 19 Nº 23 Const.).
Con lo expuesto podemos concluir que: 1º) Las llamadas “playas” de lagos son jurídicamente álveos o lechos que se fijan en la línea de máxima crecida ordinaria de sus aguas; 2º) Las “playas” de lagos menores (no navegables por buques de más de cien toneladas) son terrenos privados de propiedad de los riberanos; 3º) Las “playas” de lagos mayores son de dominio público, pero no son bienes nacionales de uso público, en el sentido que les da el art. 589 del Código Civil, es decir, cuyo uso pertenece generalmente a todos los habitantes de la nación; y 4º) Los propietarios riberanos podrían aprovechar o cultivar el terreno del álveo del lago en los períodos de bajo nivel de agua, por aplicación analógica de lo que el Código de Aguas dispone para el cauce de los ríos.
¿Qué sucede respecto del bullado caso del Lago Ranco este verano?
Dejemos constancia de que no existe un deber general de los dueños de predios ribereños de lagos de garantizar el acceso a las “playas” de mar, lagos o ríos. Pese a la letra del inciso primero del art. 13 del D.L. Nº 1.939, que pareciera dar a entender que existe dicha obligación, si se leen los incisos siguientes se comprueba que lo que en realidad se dispone es que, si no hay acceso por otra vía, los propietarios están obligados a respetar la vía que determine el Intendente después del proceso que la misma norma regula para ello. Por lo tanto, el derecho de los particulares no es a ingresar por medio del predio ribereño sino la de, en caso necesario, pedir al Intendente que determine una vía de acceso.
En el caso del Lago Ranco, no había vía de acceso fijada por el Intendente que pasara por el predio del señor Pérez Cruz, y no se sabe a ciencia cierta cómo accedieron las señoras al álveo que está frente a la propiedad del primero.
El Lago Ranco está categorizado como un lago mayor (cfr. D. Sup. Nº 11, de 1998), por lo que su álveo o lecho hasta la mayor altura que alcance las aguas en las crecidas ordinarias es un bien de dominio público, pero no un bien nacional de uso público. Por ello, las señoras que alegaban su derecho a usar de la “playa” del Ranco estaban en un error, porque, a diferencia de las playas de mar, las “playas” de lagos mayores no son bienes nacionales de uso público. No hay ninguna ley que así lo determine.
Hemos de señalar, sin embargo, que también incurrió en error el propietario ribereño en su pretensión de que las visitantes salieran de su propiedad privada, ya que se trataba de un terreno de dominio público. El propietario debería haberse limitado a denunciar la ocupación a la autoridad competente.
Sólo si hubiera habido algún cultivo u otro tipo de aprovechamiento del terreno realizado por su parte, y por aplicación analógica de lo que la ley permite para el cauce de los ríos, habría tenido derecho a pedir el retiro de las visitantes en la medida en que su permanencia perjudicara dicho cultivo o aprovechamiento.
