Alejandro Vergara B., profesor de Derecho Administrativo Pontificia Universidad Católica de Chile.
¿Existe algún fundamento normativo para considerar a la playa de los lagos como bien nacional de uso público?
Antes del desarrollo propiamente jurídico, cabe una mirada atenta a los hechos. Las llamadas “playas de lagos” son aquella porción de la geografía que las aguas de los lagos ocupan o desocupan alternativamente, con mayor o menos amplitud en época invernal o estival, respectivamente. Es la ribera, margen u orilla del lago; el cual suele denominarse también, como en el caso del mar, “playa”. Los ribereños saben que ese terreno es abarcado por las aguas en invierno, pero luego al desocuparse en verano, surge la “playa” en el terreno seco.
Ahora, cabe explicar primero que un bien nacional de uso público (en adelante, BNUP) es un espacio territorial o masa de bienes que pertenece “a la Nación toda” (siguiendo los arts. 19 N° 23 inc. 1° de la Constitución y 589 del Código Civil, en adelante, CC) y adquieren dicha calidad jurídica por haber sido declarados como tales por una ley. Ese acto normativo, doctrinariamente, se denomina publificación (de publicatio); que es lo contrario a la apropiabilidad (esto es, bienes susceptibles de propiedad privada). Y, como tales, pueden ser usados por todos.
Por ejemplo, ex arts. 589 y594 CC las playas de mar son BNUP.
Para responder si las playas de lagos (= riberas, márgenes u orillas) son BNUP, cabe verificar previamente la situación de los lagos como masa de agua, y luego su conexión con ese terreno llamado “playa de lago”.
Diversas disposiciones declaran los lagos como BNUP; así: los arts. 597, 598 y 605 CC; y 1°, 2°, 3° y 35 del Código de Aguas (en adelante CA). No hay dudas de que esos cuerpos de agua, denominados lagos, considerados como masa de agua, son BNUP. En esto nadie plantea dudas. Pero cabe recordar que esa masa de agua es soportada por un terreno que se denomina álveo, cauce o lecho de lago.
Y, al respecto, el art. 35 CA declara expresamente:
i) que álveo o cauce de lago es: “el suelo que ellas [las aguas] ocupan en su mayor altura ordinaria”;
ii) y, agrega: “este suelo es de dominio privado, salvo cuando se trate de lagos navegables por buques de más de cien toneladas”.
Esta norma es decisiva y resuelve la cuestión. De aquí surge una clasificación entre lagos menores y mayores; y, en estos últimos [como es el caso del lago Ranco], el suelo que ocupen sus aguas en su “mayor altura ordinaria” (lo que ocurre en invierno) es parte de su álveo o cauce; y por lo tanto, ex lege, es público. Es precisamente ese suelo, que es abandonado por las aguas en verano, al que se le denomina “playa” en la praxis.
El legislador también le llama playa a esa porción de terreno y la considera pública. En efecto, el art. 13 del DL N° 1.939, de 1979, se refiere expresamente a las “playas de lago”, al disponer que los propietarios de “terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos”, deben facilitar el acceso libre y gratuito a las personas que quieran ingresara ellas para dichos fines. Para dar cumplimiento a ello, la norma inviste al Intendente Regional para la delimitación de vías de acceso. Si el legislador no considerara a esos terrenos de playas de lagos como BNUP no habría podido consagrar dicha potestad de acceso, la que sólo es coherente en el caso de que ese acceso sea desde un BNUP (un camino) hacia otro BNUP (en este caso, la playa de lago).
Dos definiciones reglamentarias guardan armonía con el artículo 35 del Código de Aguas, el que como vimos publifica las playas de los lagos. El art. 1º N° 30 del Reglamento sobre concesiones marítimas, delimita el concepto de playa de río o lago como aquella “extensión de suelo que bañan las aguas en sus crecidas normales hasta la línea de las aguas máximas”, y su art. 27 indica que la línea de las aguas máximas de ríos y lagos es “el nivel hasta donde llegan las aguas en los ríos y lagos, desde el lecho o cauce adentro, en sus crecientes normales de invierno y verano”. Todo lo cual guarda plena armonía con el factum geográfico, con la naturaleza de esa porción de terreno que describo al inicio, la cual, según la legalidad vigente, es un BNUP; esto es, inapropiable.
Las playas de los lagos son entonces BNUP.
¿Qué sucede respecto del bullado caso del Lago Ranco este verano?
En este caso un propietario colindante al lago Ranco se confundió a tal punto que le llamó “su jardín” al borde o playa del lago, y conminó a tres turistas que hicieran abandono de ese lugar, terreno que sólo en verano no está inundado, pero que seguramente él debe saber que en invierno es ocupado completamente por las aguas (como se lo recuerda una de las turistas, habitante de la localidad).
El propietario aducía que su terreno privado llegaba “hasta las aguas mismas”, negando la posibilidad de la existencia de un terreno, al borde del lago, de naturaleza pública. Según ese criterio, entonces, no existirían playas públicas al borde de los lagos.
Pero, el terreno comprendido dentro de los límites de lo que se denomina la línea de playa (“mayor altura ordinaria”) y el cuerpo de agua es, según vimos más arriba, jurídicamente, un BNUP. Por lo tanto, los propietarios colindantes a tales playas de lago se encuentran legalmente obligados no sólo a tolerar su uso público sino que, además, a garantizar y tolerar un libre y gratuito acceso, siempre y cuando el acceso se haga con la intención de desarrollar actividades lícitas como el turismo o la pesca.
Según el 13 del DL N° 1.939, una autoridad administrativa (el Intendente) puede fijar una vía de acceso, previa audiencia de los interesados, en la que se propenderá a llegar a un acuerdo entre quienes asistan a ella. En caso de que esta audiencia no se realice o no resulte fructífera, el Intendente procederá a fijar la vía de acceso prudencialmente, cuidando de no causar grave perjuicio al propietario del terreno. El acto que determine las vías de acceso es recurrible ante la justicia ordinaria.
La Corte Suprema, el Tribunal Constitucional y la Contraloría General han aplicado esta normativa en diversos casos bajo el criterio de que el acceso a las playas de lagos es un gravamen que deben soportar los propietarios ribereños.
Sin perjuicio de ello, hay que precisar que esta vía de acceso se trata de un mero sendero y no de un camino o vía pública propiamente tal, pues en ese caso, cuando la intervención o perjuicio que se cause a los propietarios colindantes tenga mayor entidad (como es el caso de un camino). Cabrá entonces aplicar las normas relativas a la expropiación de bienes, en cuyo caso, la autoridad administrativa interviniente será la Dirección de Vialidad y le asistirá al propietario el derecho a la indemnización de perjuicios, como en toda construcción de camino.
