El Mercurio Legal
Una de las doctrinas jurisprudenciales de la Corte Suprema que se ha destacado, por su razonable consistencia y coherencia en el tiempo, ha sido la de la motivación como elemento esencial o, en su ausencia, vicio de ilegalidad, del acto administrativo. En los últimos meses, esta jurisprudencia se ha seguido asentando, consagrando una serie de estándares que materializan de manera concreta el mandato del artículo 8° de la Constitución y los artículos 11 inciso 2° y 41 inciso 4° de la Ley N° 19.880, de Bases del Procedimiento Administrativo (LBPA), y 13 de la Ley N° 18.575, de Bases de la Administración del Estado (LOCBAE), a la vez que ha ido ganando en mayor densidad y complejidad conceptual, como también, gracias a nuevas contribuciones doctrinales.
Hace al menos una década atrás, la Tercera Sala asentó los criterios fundamentales en esta materia, destacando, en términos generales, que la motivación del acto administrativo es un elemento esencial del mismo. Así, se trataba de “un requisito indispensable que debe encontrarse siempre presente” (Rol N°27.467-2014); una exigencia de que el acto administrativo se encuentre “revestido de mérito suficiente” (Rol N° 58.971-2016) y si el acto aparece “desmotivado” o con “razones justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto”, carece de un elemento esencial (Rol N° 27.467-2014). Asimismo, sostenía que la motivación sobre la base de fundamentos “meramente formales” implica arbitrariedad e ilegalidad (Rol N° 27.467-2014). Destacaba también que la motivación del acto administrativo obliga a toda autoridad administrativa a “fundarlo debidamente en todos los antecedentes y circunstancias que el caso(exige)” (Rol N° 58.971-2016).
Un fallo fundamental en la consolidación de estos criterios, entonces, fue Rectora Universidad de Aysén (Rol N° 3.598-2017), de 19 de junio de 2017, sobre el cual tuve ocasión de comentar en este foro y que también fue destacado ampliamente por la doctrina administrativista nacional (Poblete 2019, Sarrás & Pérez 2019, Matthei & Rivadeneira 2022).
Bajo este contexto, de la jurisprudencia de la corte fue posible deducir que los principios a los que servía la motivación eran los de seguridad jurídica, en la medida que da certeza a las decisiones que debe adoptarla Administración; el del control de los abusos de poderes discrecionales, porque es la única manera de contrastar el ejercicio corrector de las potestades de elección; el de proporcionalidad, para evaluar la legitimidad entre el medio utilizado y el fin perseguido por la autoridad administrativa, y el de buena administración, principio inserto en nuestro ordenamiento a través de la idea de probidad administrativa, que se traduce en el correcto desempeño de la función pública con lealtad al sistema de derechos de las personas frente a la Administración (Cordero Vega 2017).
De manera reciente, el máximo tribunal, en diversas sentencias del último año, ha tenido la ocasión de seguir asentando estos criterios, a la vez que dotándolos de mayor densidad y complejidad.
Por ejemplo, en la SCS Rol N° 3.700-2024 (02.09.2024) Fundación Educación Exclusiva / Cataldo nos encontramos con una definición clara de lo que la motivación del acto administrativo es para la Corte Suprema, señalando que constituye uno de los elementos del acto administrativo a través del cual se exteriorizan las razones que han llevado a la Administración a dictarlo, exigencia que se impone en virtud del principio de legalidad y que vincula a los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la LBPA, así como también haciéndolo enteramente exigible por mandato del artículo 8° de la Constitución Política de la República (considerando 8°).
Lo anterior supone la exigencia de que “las razones argüidas por la autoridad hallen sustento en la realidad, vale decir, que se condigan con los antecedentes fácticos del caso en concreto, pues, de lo contrario, solo se estaría dando cumplimiento de manera formal y meramente formularia al cumplimiento de la obligación en comento”, a la vez que el análisis a realizar “supone no perder de vista el derecho que se pretende ejercer por el particular —que el Estado debe garantizar—, las potestades con que cuentan los organismos estatales para garantizar su debido ejercicio y las razones en virtud de las cuales deciden poner en marcha o no tales prerrogativas” (considerando 9°).
Respecto de esta sentencia, y no compartiendo estos mismos considerandos, el abogado integrante de la Tercera Sala José Miguel Valdivia expuso en su voto disidente que, en la LBPA, el requisito de motivación de los actos administrativos “está previsto como exigencia general de las resoluciones finales recaídas en el procedimiento administrativo (artículo 41)” y que, en contraste, “no se lo contempla como exigencia necesaria de los actos de mero trámite”. No obstante, “atendida la relevancia de la motivación para efectos de la impugnación de los actos administrativos, puede aceptarse, en línea con lo postulado por un autor (citando a Rocha 2018) que, aunque por regla general los actos trámite no requieren estar fundados, su motivación puede exigirse excepcionalmente cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión para el interesado”. Este voto fue reiterado en una prevención de la SCS Rol N° 33.380-2024 (31.12.2024) González / Hospital Regional de Antofagasta.
En otra ocasión, la Corte Suprema sostuvo —recordando los fundamentos expuestos en la ya citada SCS Rol N° 27.467-2014— que la motivación referida “exige que este (acto administrativo) contenga una exposición clara y concreta de sus motivos, y no solo una descripción de elementos meramente formales” SCS Rol N° 18.080-2024 (27.11.2024) Pedro Antonio Maldonado Alarcón / Dirección Nacional de Personal de Carabineros de Chile (considerando 3°).
Asimismo, en una sentencia relativa a reclamos de ilegalidad por actos administrativos de expulsión de extranjeros dictados por el Servicio Nacional de Migraciones, vinculó la motivación del acto al mandato expreso de los principios constitucionales y legales del debido proceso, la publicidad y la transparencia, loque supone “la exposición clara y concreta de los fundamentos que sustenta la decisión en el contenida”. De esta manera, “el acto administrativo debe basarse en argumentos que deben de ser explicitados, más allá de una mera cita de normas y hechos, mediante una relación circunstanciada de los mismos que permita comprender su racionalidad, es decir, la coherencia entre los hechos determinantes, la norma aplicada y el fin público que ha de perseguirse a través de su dictación junto con los eximentes de responsabilidad que pudiesen surgir” (SCS Rol N° 28.825-2024 (11.09.2024) Pérez / Servicio Nacional de Migración (considerando 3°).
Por otro lado, casando de oficio y dictando una sentencia de reemplazo, señaló en SCS Rol N° 229.145-2023 (24.10.2024) Alarcón Díaz Francisco Andrés con Municipalidad de Colina que, más allá de tratarse de un “elemento esencial del mismo”, y “sin que baste para este efecto la enunciación de argumentos meramente formales”, para cumplir con el deber de fundamentación “se debe indicar la exposición clara y concreta de los motivos del acto, los que deben resultar suficientes de manera que permitan evaluar su razonabilidad y proporcionalidad, esta última entendida como adecuación del medio y fin perseguido; además de cumplir con los principios de publicidad y transparencia”. En la especie, sostuvo, “no solo se han omitido las razones tenidas en vista en la discusión llevada a cabo por el Concejo Municipal, sino que, el acto mismo no expresa las razones que le llevaron a modificar los montos correspondientes a los derechos por publicidad en la comuna de Colina, lo que debió explicitarse con mayor celo al tratarse de un incremento de la envergadura que se advierte en la nueva ordenanza dictada” (considerando 12°).
Por su parte, en la SCS Rol N° 14.006-2024 (23.07.2024) Wanner / Consejo de Defensa del Estado – Fisco de Chile, la Corte Suprema exige a la Administración (Fuerzas Armadas) el deber de motivar sus resoluciones a pesar de ser las vías formales a través de las cuales se llega a la decisión administrativa, secretas. En efecto, señaló en la especie que “la única manera de resguardar los derechos del recurrente y de fiscalizar y verificar que los mismos no han sido quebrantados durante el desarrollo del proceso de calificación de que se trata, supone que la autoridad dé a conocer al concernido los motivos en cuya virtud decidió incluirlo en la Lista Anual de Retiros del año 2024, poniendo fin de ese modo al vínculo estatutario que hasta ese momento los unía, circunstancia que en nada afecta la reserva de la deliberación y el acta respectiva”.
Asimismo, señaló que entender el tema de una manera diversa “importa que para el funcionario el acto carece de motivación e, incluso, se impide su revisión por la jurisdicción, tanto en la existencia de los fundamentos, el carácter legal de los mismos e incluso su suficiencia, restando esta parte de la calificación de toda revisión y control, como de responsabilidad de quien la emite” (considerando 7°). De lo contrario, no se respetan los derechos del actor en un caso como este, que exige que “la autoridad entregue al interesado la información pertinente y relevante que le permita comprender los motivos de una determinación como la impugnada en la especie, a fin de que el actor pueda ejercer, si lo estima conveniente, aquellos derechos que le asisten” (considerando 8°).
En otro orden, la doctrina administrativista también ha venido contribuyendo en el último tiempo a dotar de mayor contenido y densidad conceptual a la necesaria motivación del acto administrativo. Un buen ejemplo es el Curso de Derecho Administrativo de Cordero Quinzacara (2023), el que, entre otros aportes, sistematiza el conjunto de estándares, doctrinales y jurisprudencial en la materia, dándole un tratamiento Otro buen ejemplo es la obra de Lledó y Pardo (2023), recientemente presentada en un seminario académico del que tuve el privilegio de participar (ver mi comentario a la obra en este foro acá).
Centrada en el vicio de desviación de poder en los actos administrativos, no solo examina con rigor el acto administrativo en todas sus dimensiones (capítulo III), profundizando en la motivación del mismo, su deber de fundamentación (pp. 69 y ss.), sino que, examinando críticamente la práctica jurisprudencial en esta materia (tanto administrativa como la judicial), concluye, entre otros, que en realidad los diferentes vicios del acto administrativo hoy tienden a operar en una lógica complementaria, potenciándose mutuamente, en el objetivo último y compartido de controlar la actuación pública, constando la legitimidad del obrar administrativo. Es lo que los autores denominan el “efecto sinérgico” de los vicios, siguiendo en esto al profesor Agustín Gordillo (2007, Tomo III).
En el último año, tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema como la doctrina administrativista han contribuido a dotar de mayor densidad y complejidad conceptual (y criterios de control) a este elemento esencial del acto administrativo.
