El Mercurio Legal
En mi columna anterior me referí a aspectos generales de las acusaciones constitucionales presentadas contra tres ministros de la Corte Suprema, dos de los cuales fueron, en definitiva, declarados culpables por el Senado y destituidos (Vivanco y Muñoz).
En este artículo quisiera reflexionar acerca de cinco lecciones que nos deja el proceso de acusación constitucional conjunta contra los exministros Muñoz y Vivanco, y sus proyecciones futuras: el complejo precedente sentado por los diputados firmantes del libelo acusatorio, la importancia del informe de la Secretaría General de la Cámara, la asimetría existente entre la creciente uniformidad interpretativa que va adquiriendo la causal “notable abandono de sus deberes” y su estándar probatorio, el rol del recurso de protección como medio de impugnación en estos casos, y la potencial intervención del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH).
En primer lugar, los diputados opositores firmantes del libelo acusatorio han sentado un precedente complejo, no obstante, como veremos, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (LOCCN), ratificado por la Secretaría General de la Cámara, lo ampara (al menos en una interpretación formal y textualista).
En efecto, la estrategia o táctica de unir, en una misma acusación, a dos autoridades objeto de acusación (art. 52 N° 2 CPR), bajo una misma causal (no existiendo otra respecto de los altos magistrados), aunque sea bajo hechos completamente diferentes, invita a utilizarla en el futuro en este u otros casos de otras autoridades acusables, como, por ejemplo, la hipótesis futura de una acusación contra dos o más ministros de Estado bajo la causal “por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado estas sin ejecución”.
Así, en un escenario de fuerte polarización a nivel de élite política, interpretaciones constitucionales agresivas y, en el caso del Congreso Nacional, la creciente práctica en el uso de las acusaciones contra ministros de Estado como equivalente a una censura parlamentaria de facto y sui generis (una consecuencia inevitable del hiperpresidencialismo y de la inexistencia de herramientas institucionales más idóneas para hacer efectiva la responsabilidad política de los ministros), es posible prever que este o un futuro gobierno se vean expuestos a esta “estrategia” constitucional.
En segundo lugar, el informe de la Secretaría General de la Cámara de Diputados, de fecha 7 de octubre del presente, sobre diversas cuestiones relativas a la acusación contra los entonces ministros Vivanco y Muñoz, jugó un rol central para dilucidar una serie de cuestionamientos que se manifestaron primeramente por la mesa de la Cámara, como también, luego, por parte de la defensa de los ministros afectados. Sobre este informe destaco tres aspectos.
Primero, el informe precisa que la regulación de las acusaciones constitucionales está enteramente regulada por la Constitución y la LOCCN, señalando que no deja espacio a regulación reglamentaria alguna. Así, el Reglamento de la Cámara se limita a repetir las normas legales y agrega aspectos muy secundarios y adjetivos, asuntos no esenciales. Ello no permite que el Reglamento sea usado para suplir vacíos o lagunas, impidiendo el ejercicio de potestad (interpretativa) reglamentaria alguna a la mesa de la Cámara, su presidente/a, los jefes de los comités parlamentarios o, incluso, al Pleno en este sentido.
Luego, sobre la cuestión previa aclara que se trata de un derecho del afectado y su defensa (art. 43 LOCCN); pero, más importante aún, en la especie se trata de la única vía procedimental mediante la cual puede alegarse un defecto de forma del libelo. Asimismo, declara improcedente la divisibilidad de la votación de la cuestión previa, no operando por analogía el art. 148 del Reglamento de la Cámara sobre votación separada para trámites legislativos. Además, el que una misma acusación pueda incorporar a más de un acusado, y la indivisibilidad en capítulos de la votación de la cuestión previa, lo infiere también del artículo 41 inc. 2 CPR, que dispone el contenido del informe de la comisión que, entre otros, debe incluir“una relación de la defensa del o de los acusados”.
Finalmente, el informe señala que, tal como la cuestión previa no admite división de la votación, tampoco lo hace a la hora de votar la admisibilidad, pues no hay norma constitucional ni legal que lo autorice. Ello, a diferencia de norma expresa respecto del Senado que permite la votación por capítulo (art. 51 LOCCN).
En consecuencia, se trata de un informe que fue decisivo para sostener la juridicidad de la actuación de la Cámara por parte de la mesa y, especialmente, su presidenta, pero que, más importante aún, tendrá gran importancia de cara a controversias futuras, especialmente cuando se utilice la misma estrategia acusatoria, pues entendemos que se trata de una interpretación autoritativa y final, de no mediar una reforma legislativa.
Con todo, se trata de una argumentación excesivamente formalista y textualista que, como hemos podido apreciar, permite la infracción al debido proceso de los afectados, desnaturalizando o afectando las garantías procesales con las que cuentan, y que describí en mi columna anterior. Esta experiencia invita a una reforma legal que ponga punto final a una precedente que puede transformarse en una práctica política funesta, especialmente si no va acompañada de reformas sustantivas al sistema político y a los modos de relacionamiento entre Ejecutivo y Congreso.
En tercer lugar, tanto las acusaciones conjuntas, contra los exministros Vivanco y Muñoz, como autónomas, contra Vivanco y Matus, han consolidado una cierta interpretación uniforme acerca de la causal “notable abandono de sus deberes” (art. 52 N° letra c) CPR), fuertemente asociada a la interpretación que ofreciera el destacado tratadista don Alejandro Silva Bascuñán, para quien “procede cuando se producen circunstancias de suma gravedad que demuestran, por actos u omisiones, la torcida intención, el inexplicable descuido o la sorprendente ineptitud con que se abandonan, olvidando o infringiendo los deberes inherentes a la función pública ejercida” (Silva Bascuñán, 2000 Tomo VI, 173).
Menos claro, sin embargo, es el estándar probatorio requerido, como quedó de manifiesto a la hora de probar la procedencia de la causal en el caso de la acusación contra el exministro Muñoz. Ello se manifestó de manera evidente en la deliberación (como jurado) del Senado. Para quienes votaron negativamente la declaración de culpabilidad, y desde luego, la argumentación de la defensa, operó el exigente estándar penal de “más allá de toda duda razonable”. Ello se asoció, por ejemplo, respecto del capítulo 1, al incumplimiento del debido proceso probatorio asociado a la declaración notarial y calidad de parte del proceso de la ejecutiva de la empresa constructora, que pasa a ser la prueba decisiva, al no haber sido citada a declarar ante la comisión informante en la Cámara, por la imposibilidad de ser contrainterrogada por la defensa, etc. Por otra parte, para los diputados informantes y los senadores que estuvieron por aprobar la acusación, se inclinaron por un estándar más bajo, menos preciso e identificable, asociado a la existencia de indicios o presunciones para configurar el ilícito y la correspondiente responsabilidad constitucional.
En cuarto lugar, de manera reciente se ha presentado una acción de protección en favor del exministro Muñoz en la Corte de Apelaciones de Valparaíso. La acción, interpuesta por una abogada, sin la participación del exministro ni en coordinación con su defensa, va dirigida contra 99 diputados por la acción arbitraria e ilegal realizada por ellos “al negar lugar a la cuestión previa” y “admitir a tramitación una acusación constitucional colectiva”, privando, perturbando y amenazando los derechos fundamentales contenidos en el artículos 19 numerales 2 (por “infracción al principio de igualdad ante la ley”) y 3 (por “afectación del debido proceso y el derecho a legítima defensa”) de la Constitución, en relación con los artículos 6° y 7° de la misma y demás normas relevantes de la LOCCN. Por ello, se pide dejar sin efecto la acusación constitucional “colectiva” y retrotraer las cosas al estado anterior a la presentación de la acusación (lo que insiste, sin fundamentar, en el primer otrosí al solicitar una orden de no innovar).
Sabemos que se trata no solo del primer paso de una potencial estrategia futura de llevar este caso al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), lo que requiere como presupuesto procesal agotar los recursos de la vía interna (art. 46.1.a) CADH), sino que de un vehículo procesal que ya ha sido utilizado en el pasado por autoridades que han sido declaradas culpables y destituidas. En efecto, y solo a modo de ejemplo, ello ocurrió, en primer lugar, respecto del ministro de la Corte Suprema Cereceda (acusación acogida en enero de 1993), en que la acción de protección fue declarada admisible y más tarde rechazada en el fondo, aunque sobre la base de argumentos de inadmisibilidad (Roles ICA Valparaíso N° 45-1993 y N° 48-1993, de 25 de marzo de 1993; ver también Atria 1993, Zúñiga 2008 y Silva 2017).
Un segundo ejemplo lo encontramos en el ministro de Educación Harald Beyer (acusación acogida en abril de 2013), en que la acción impetrada fue declarada admisible y luego rechazada (ICA Valparaíso, Rol N° 1.251-2013, de 19 de junio de 2013; confirmada SCS Rol N° 4.295-2013, de 09 de julio de 2013).
Ni la naturaleza de la protección y de los actos impugnados, ni la jurisprudencia existente, generan un escenario favorable a acoger en el fondo la acción presentada a favor del exministro Muñoz (la que fue declarada admisible y luego denegada la ONI). Con todo, tiene el potencial de generar el presupuesto procesal para luego acudir ante el SIDH, como veremos a continuación.
Pero más importante aún, y como señalara en mi columna anterior, la interpretación parlamentaria de la Constitución en esta materia es final y autoritativa, y los grados de deferencia judicial con esta deben ser los más altos, pues debe considerarse parte de una doctrina de cuestiones políticas no justiciables.
Finalmente, y como tempranamente anunció la defensa de la exministra Vivanco, se está explorando llevar su caso al SIDH. Eventualmente eso también podría ocurrir con el exministro Muñoz. Ello supone agotar tanto la vía jurisdiccional interna como, asimismo, presentar el caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, tras lo cual podría llegar a conocer la Corte (CIDH).
Algunos académicos nacionales ya se han pronunciado favorablemente sobre dicho camino o, al menos, han dado cuenta de su plausibilidad (por ejemplo, ver análisis en medios de comunicación de Peña o Núñez). Quizás el precedente más relevante en esta materia sea el caso Tribunal Constitucional contra Perú (2001), en que tres magistrados del referido tribunal fueron “revocados” en juicio político efectuado por el Congreso. Entre los argumentos esgrimidos por la CIDH destaca el que “en cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo un juicio político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado deberá contar con la garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete” (c.77°).
Con todo, no resulta obvio que se trate de un precedente directamente aplicable al caso de los exministros Vivanco y Muñoz, porque, en ese caso concreto, las irregularidades cometidas fueron permanentes a lo largo de todo el proceso y de gran entidad (no hubo causal alguna de infracción constitucional, se aplicó por analogía la ley penal como configurar la infracción constitucional, no hubo derecho a defensa de los afectados, entre otros). Por lo demás, la propia CIDH da cuenta de esta especificidad (c. 81°), y además, hay un problema de diseño institucional que, en el caso peruano, a diferencia del nuestro, amplifica las irregularidades cometidas: la naturaleza unicameral del Congreso peruano.
Asimismo, no deja de llamar poderosamente la atención que durante la deliberación en el Senado de la acusación contra el exministro Muñoz algunos discursos de senadores (y luego en declaraciones a la prensa), en la práctica, operaron en lógica de preconstituir prueba contra el Estado de Chile y a favor del exministro (por ejemplo, senador Espinoza, ver acá y acá). Una defensa sólida contra la acusación, incluso vehemente y apasionada, nada tiene que ver con alentar un potencial pronunciamiento de la CIDH. Así, a idea de que senadores usen su espacio deliberativo para preconstituir pruebas contra el Estado y una potencial responsabilidad internacional debe ser considerado un precedente tan complejo como el que hemos destacado en primer lugar en esta columna (el de los diputados opositores firmantes del libelo de incorporar a dos ministros en una sola acusación por hechos enteramente diferentes).
La acusación constitucional conjunta contra los ministros Muñoz y Vivanco, declarados culpables y destituidos por el Senado, nos dejan diversas lecciones y no pocas controversias interpretativas. Su compleja naturaleza jurídica-política sigue generando tensiones institucionales relevantes acerca del debido proceso legal exigible, las garantías procesales mínimas de los afectados y el estándar probatorio requerido para declarar la culpabilidad.
