El Mercurio Legal
En siete comentarios anteriores he abordado la conflictividad generada a raíz de las demoras excesivas en los procedimientos administrativos. En los primeros cuatro comentarios, de 2016 y 2017, muestro no solo la evolución y dispersión jurisprudencial sino la singular doctrina del “decaimiento” que inventa la CS en 2009 para enfrentar este fenómeno. En el cuarto de esos comentarios hay reenvíos a los tres anteriores. En los tres siguientes, de 2019y 2020, me pregunto si existen plazos fatales para la Administración, luego reviso la figura conexa del silencio positivo y, en fin, me refiero a los efectos de una demora excesiva. Además, he sintetizado los argumentos en dos publicaciones separadas de 2017 y 2018 (*).
El tema es relevante por su conexión con diversos valores y fines de la actividad administrativa, todos los cuales tienen consagración en correlativas normas vigentes que hemos recordado en los citados comentarios y artículos. Las demoras excesivas son objeto de frecuentes acciones ante los tribunales y sus pronunciamientos han generado una ingente jurisprudencia. Hasta ahora la respuesta jurisprudencial se ha caracterizado, por una parte, por el esfuerzo en buscar alguna doctrina adecuada para enfrentar estas demoras (lo que cabe reconocer), pero, por otra parte, esos esfuerzos se han realizado a través de propuestas de fondo bien discutibles y, por otra, se exhibe gran dispersión jurisprudencial.
El panorama jurisprudencial en 2021: se reinicia el zigzag
El comportamiento de la jurisprudencia este año 2021 es el siguiente:
i) pareciera que la Corte Suprema (CS) quisiera poner fin a la doctrina del “decaimiento”;
ii) eso ha significado un constante zigzagueo;
iii) pero al mismo tiempo ha dado origen a una suerte de “exploración” de nuevas fórmulas o doctrinas para enfrentar las recurrentes demoras de la Administración y,
iv) en fin, mantiene la CS una cierta ambigüedad respecto de una definición esencial en la materia: la existencia (o no) de plazos fatales para la Administración.
En 2021 la CS se ha pronunciado en siete ocasiones sobre la ratio decidendi atinente: la juridicidad de las demoras excesivas de la Administración. Los casos se pueden agrupar así:
i) en dos casos acoge la doctrina del decaimiento;
ii) en un caso acoge la doctrina de la inexistencia de plazos fatales y
iii) en cuatro casos declara que las dilaciones excesivas son ilegales, adoptando diversas decisiones según la naturaleza del procedimiento.
Podemos analizar levemente las tres distintas doctrinas acogidas en las sentencias de la CS con breves anotaciones.
¿Los últimos estertores de la doctrina del decaimiento?
Después de una década de predominio de la doctrina del decaimiento (originada en 2009 en el caso Shell con Superintendencia de Electricidad), sin perjuicio de mucha dispersión y zigzags hasta 2019 y de su desaparición en 2020, este año dicha doctrina reapareció en dos casos (y en un voto disidente de un tercer caso). Pero pareciera estar cercano su fin, si es que no ha ocurrido ya, pues, como muestro más adelante, la CS está yendo hacia otros derroteros, sin una brújula bien calibrada aún, pero ensayando algún destino diferente.
En efecto, al inicio del año, en los casos Centro Médico (2021) y Fierro (2021), la CS reincide en la doctrina del decaimiento; en ambos casos, con el voto en contra de los ministros Muñoz y Vivanco (lo que recalco por lo que se verá en las siguientes sentencias). Cabe agregar que en un tercer caso, Baltierra (2021), la doctrina del decaimiento solo reaparece, en una especie de vagido, a través del voto disidente del exministro Pierry. Ya no aparecerá más esta doctrina en 2021.
Sería una buena noticia si se concreta el abandono (o, si se quiere, el decaimiento) de esta doctrina del decaimiento por su completo desapego con la normativa vigente, como hemos argumentado en los citados comentarios y artículos anteriores. Por lo demás, esa doctrina no había encontrado apoyo alguno en la doctrina nacional (***).
La reincidencia en negar la existencia de plazos fatales para la Administración. Luego, a mitad de año, a través del caso Inmobiliaria Vía Aurora (2021), reaparece el criterio más arcaico y menos garantista de la CS: considera que no existen plazos fatales para la Administración, en este caso, una leve demora de ocho meses (debiendo ser seis meses, según el art. 27 LBPA) le pareció aceptable a la CS y no supo calificarlo de “excesivo”, pero eso significa decir que el plazo de seis meses no es fatal, como lo señala sin justificación normativa alguna la CS. Esta segunda doctrina, claramente, es contra legem; contra el art. 27 LBPA.
Los nuevos derroteros en materia de dilaciones excesivas
En fin, desde mayo la CS ha emitido, paralelamente a las anteriores, cuatro sentencias en las cuales elije otras doctrinas para enfrentar el mismo tema de las demoras; todas bien garantistas, por lo demás, en las que declara explícitamente la ilegalidad de las demoras excesivas, esto es, las que superan el plazo de seis meses establecido en el art. 27 LBPA. Como se ve, es un criterio distinto a los dos anteriores. En efecto:
i) en González Olguín (2021) la CS, de rebote, conmina a un órgano administrativo que no era recurrido a emitir el acto administrativo terminal de un procedimiento “dentro del plazo de seis meses”, previa declaración de ser arbitraria una “dilación injustificada” de tres años aproximadamente. Declara además que esa demora conculca la garantía de igualdad ante la ley.
ii) en Baltierra (2021) reaparece una doctrina que intenta enfrentar a la del decaimiento, según la cual las demoras de más de seis meses (que, recordemos, es el plazo máximo de demora que fija el art. 27 LBPA) producen la extinción del procedimiento, pues se produciría “una imposibilidad material de continuar el procedimiento”; doctrina basada en el supuesto tenor de los arts. 14 inc. 3° y 40 inc. 2° LBPA. Esta es una doctrina bien singular, garantista respecto de los derechos del administrado, sostenida por el ministro Sergio Muñoz, principalmente, pero no se condice con el tenor expreso de las propias disposiciones que cita; de lo que pareciera haberse apercibido su principal sostenedor, pues la abandona en los siguientes casos de este año. Las apariciones anteriores de esta tesis se remontan a los casos Medina con Subsecretaría de Servicios Sociales (2018) y Reveco con Unidad de Análisis Financiero (2019).
iii) en Mata (2021) la CS se enfrenta nuevamente con la misma ratio decidendi: el excesivo tiempo que ha tardado la Administración en resolver una solicitud, lo que declara derechamente constituir una omisión ilegal (de la obligación legal de pronunciarse en los seis meses del art. 27 LBPA) y una discriminación. Acoge el recurso y conmina a la Administración a dictar el acto dentro de noventa días.
¿Una nueva doctrina en materia de demoras excesivas?
En fin, en Instituto de Diagnóstico (2021) [muy reciente, de 1° de octubre], redactada por el abogado integrante Alcalde (pero con varios elementos de las sentencias de la doctrina de la “imposibilidad material de continuar el procedimiento”). Se nota el abandono de las tres doctrinas anteriores (del “decaimiento”, de la “negación de plazos fatales” y de la “imposibilidad material”, por resumirlas así) y la adopción de un criterio más apegado al tenor de la normativa existente (esto es, la LBPA) de declarar que en los casos de demora excesiva se produce no solo el quebranto del art. 27 LBPA, sino, además, la pérdida de eficacia del procedimiento administrativo. La CS razona en este caso así: las demoras excesivas tienen como efecto el quebranto de varias bases del procedimiento, como la eficacia y la eficiencia administrativa, a raíz de lo cual declara expresamente que el plazo que ha de predominar es el de seis meses consagrado en el citado art. 27 LBPA (dada su “claridad”, se dice). Vale la pena transcribir la conclusión de la CS en la nueva doctrina que exhibe ahora: “…al haberse substanciado el procedimiento en un plazo que, con creces, excede el razonable, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la pérdida de su eficacia…” (consid. 9°).
Esta nueva doctrina, que podemos llamar de la pérdida de eficacia, pareciera que está llamada a reemplazar las anteriores; pero ella se esgrime en algunos casos, como son los procedimientos de oficio (en este caso era un procedimiento sancionatorio). De ahí que esta doctrina en especial reemplaza al decaimiento como criterio de revisión administrativa (****).
Los zigzags de la sala y de sus integrantes
Esta inestabilidad jurisprudencial es el resultado, primero, de una notoria falta de convicciones dogmáticas(de derecho administrativo) de parte de algunos integrantes, quienes se permiten ante unos mismos casos (de idéntica ratio decidendi, consistente en la demora excesiva) fallar de manera distinta; pero también esel resultado de una búsqueda de nuevos criterios, pues es notorio el abandono de los anteriores.
El único ministro que ha mantenido su criterio con más persistencia y uniformidad este año 2021 es el ministro S. Muñoz. Recordemos que el criterio más garantista de declarar como ilegales a las demoras excesivas provino del ministro Brito (en los años 2010 y 2011), sin ninguna vacilación por su parte. El ministro Muñoz abrazó en una primera instancia (al menos en siete casos de 2010 y 2012) la doctrina del decaimiento. Pero en 2013 se convirtió a un mayor garantismo, el que hasta ahora sostiene; no obstante que tuvo algunas recaídas en Sánchez, 2017, que votó por el decaimiento, y en los cinco casos de 2020, que consideró curiosamente que no hay plazos fatales para la Administración.
La ministra Vivanco zigzaguea en Inmobiliaria Vía Aurora (2021), cruzando el umbral hacia un criterio contrario al que ofrece en otros cinco casos. Recordemos que esta ministra ha visitado desde los años 2018 hasta ahora las tres doctrinas, zigzagueando entre una y otra.
La ministra Ravanales se permite este año la misma conducta y visita los tres criterios existentes: el de inexistencia de plazos fatales en Inmobiliaria (2021), la doctrina del decaimiento en Fierro (2021) y el criterio de respeto estricto al art. 27 LBPA en González (2021), Mata (2021) e Instituto (2021). El ministro Carroza cambia su postura: primero vota por la doctrina del decaimiento, en Fierro (2021), y luego cambia a la doctrina del respeto del art. 27 LBPA, en Mata (2021).
Es de esperar que los integrantes de esta Sala puedan escoger un criterio razonable y que puedan mantenerlo con uniformidad y prestancia democrática.
