El Mercurio Legal
…La Tercera Sala en este caso no solamente se ha dividido, sino que por vez primera en doce años ha realizado una variación jurisprudencial en la materia. Con esta variación, lamentablemente, se ha rebajado un estándar que se había mantenido hasta ahora en materia de invalidación…”
La Administración ostenta la potestad de invalidar, por sí misma o a petición de parte, un acto administrativo que contenga alguna irregularidad material o adjetiva. Sin embargo, en ocasiones el órgano que inicia el procedimiento de invalidación no da lugar a la audiencia previa a que tienen derecho los interesados, o esa audiencia previa no reúne esa característica, esto es, ser “audiencia” y se trata, por ejemplo, de una mera reunión informativa sobre el inicio del procedimiento de invalidación. Al respecto, el art. 53 de la LBPA, que regula la invalidación, es escueto pero asertivo: señala que la autoridad administrativa puede invalidar los actos contrarios a derecho, siempre que lo haga “previa audiencia del interesado”.
Entonces, cabe preguntarse: una previa “notificación” o “comunicación” en una “reunión informativa” sobre el inicio de una invalidación, ¿constituye una “audiencia previa”? ¿Se cumple en esos casos ese requisito? ¿O sería un estándar distinto y rebajado?
El caso JB Solutions (2020) en que la Tercera Sala se divide (*)
De eso se trata el reciente caso JB Solutions SpA con DGAC (de 21 de septiembre de 2020), referido a la exigencia de audiencia previa en los procedimientos de invalidación, en que la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) no solamente se dividió, sino que ha cambiado su jurisprudencia mantenida durante doce años. En efecto:
i) por una parte, una de sus ministras, junto a dos abogados integrantes, consideraron que una mera citación a una reunión informativa constituye tal audiencia (quienes suscribieron el voto de mayoría y, por lo tanto, la sentencia);
ii) mientras que, por otra parte, dos de sus ministros aumentaron las exigencias más allá de lo puramente informativo, exigiendo un debido proceso (quienes suscribieron el voto de minoría).
Si bien este complejo caso estaba relacionado con el sistema de compras públicas; con las competencias del tribunal de la contratación pública y con sucesivos actos administrativos de invalidación y revocación, comentaré únicamente el tema anunciado (la audiencia previa), en cuanto la CS se enfrenta con su propia jurisprudencia anterior sobre la necesidad de esa audiencia previa en los casos de invalidación de actos administrativos, materia en la cual ha habido gran uniformidad, exigiendo hasta ahora la jurisprudencia, sin excepciones ni vacilaciones, tal audiencia previa. Pero en este caso, JB Solutions (2020), la disputa fue más allá: la Sala estaba de acuerdo en que debía exigirse una audiencia previa, pero la Tercera Sala se dividió al intentar determinar en qué consiste esa audiencia previa, esto es, los estándares procedimentales precisos que cabe exigir para dar por cumplido ese requisito exigido expresamente por el art. 53 LBPA, que es un requisito de legalidad, antesala de la declaración de validez o invalidez del procedimiento todo.
Anterior uniformidad jurisprudencial en la exigencia de audiencia previa
Como he señalado en un comentario anterior, en las invalidaciones se encuentra anidado el debido proceso, como un holón, como un engranaje que conecta este procedimiento con derechos subjetivos del administrado; en este caso, el derecho a ser oído. Igualmente, en un comentario reciente me refiero a un caso en que la Administración revoca un acto de contenido favorable, en lugar de invalidar. La CS, al respecto, no cabe dudas, ha sido bien garantista, al exigir siempre, sin excepción, esta audiencia previa, pues no ha dudado en dejar sin efecto (anular) los actos administrativos invalidatorios en caso de ausencia de esa audiencia.
La CS ha consolidado una única línea jurisprudencial, consagrando a la audiencia previa no solo como un requisito esencial de todo procedimiento administrativo de invalidación, sino que también ha delimitado su concepto. Al respecto ha dicho que la audiencia previa consiste en ser “oído”, esto es, esgrimir defensas, y no una mera reunión (o encuentro, por ejemplo) entre el administrado y un representante de la Administración. Así, la Corte ha indicado que esta instancia debe garantizar el derecho a defensa, el que debe ser considerado no solo como una exigencia del axioma de justicia, sino también como una expresión del principio de eficacia, ya que asegura un mejor conocimiento de los hechos y contribuye a mejorar la decisión administrativa, garantizando que esta sea más justa. En efecto, la Corte de manera uniforme señala que la garantía del debido proceso, en el ámbito del derecho administrativo, se manifiesta en una doble perspectiva:
i) como derecho a defensa, debe ser reconocido como la oportunidad para el administrado de hacer oír sus alegaciones, descargas y pruebas, y;
ii) como el derecho de exigir a la Administración el cumplimiento previo de un conjunto de actos procedimentales que le permitan conocer con precisión los hechos que se imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos.
Todo lo anterior, dice, se encuentra en plena armonía con el carácter contradictorio que tiene todo procedimiento administrativo (art. 10 LBPA), de manera que los distintos intereses puedan ser confrontados por sus respectivos titulares.
En suma, la exigencia de la audiencia previa en las invalidaciones es una línea jurisprudencial uniforme de la CS; lo mismo sus ministros y abogados integrantes siempre han manifestado uniformidad de votos y hasta ahora no había habido ningún cambio de voto. Eso puede verse en el estudio de líneas y vacilaciones de 2008-2018 y luego en el estudio de líneas y vacilaciones de 2019.
Variación de la jurisprudencia
Incluso, si se revisa la jurisprudencia de este año 2020, en que se han reportado cinco casos (**), en todos ellos se había mantenido la línea jurisprudencial señalada. No obstante, ahora en JB Solutions (2020) la CS se divide y disputa en cuanto a las características precisas de la audiencia previa. Así:
i) para el voto de mayoría cabe considerar audiencia previa una mera citación a una reunión informativa en medio del procedimiento en que se informa al administrado sobre la materia.
La ministra Sandoval, junto a los abogados integrantes Munita y Quintanilla, rebajan, así las exigencias de esa audiencia previa y, en un voto bien contradictorio, señalan, por una parte, que a pesar de que “nunca se le emplazó para que ejerciera su derecho a defensa en los términos del artículo 19 N° 3 inciso sexto de la Constitución Política de la República, omisión que dicha parte vincula a la garantía de igualdad ante la ley”, agregan, por otra parte, que bastaba una citación que la Administración había realizado a una reunión en que se les informa a los interesados del vicio de invalidación para dar por cumplida la exigencia legal, pues, a su juicio, luego de ello la actora “pudo haber presentado algún escrito” (consid.10°).
Es difícil, en verdad, encontrar consistencia del voto de esta ministra y abogados integrantes con los votos que ellos habían emitido en causas idénticas anteriores (con la misma ratio iuris decidendi): podemos decir que ha habido cambio. La ministra Sandoval había fallado casi todos los casos de la materia que colacionamos en los estudios citados más arriba (casi una treintena de casos); el abogado integrante Munita cambia su voto anterior emitido en los casos Valenzuela (2018), Lagos (2018) y Olate (2019), y el abogado integrante Quintanilla contradice sus votos anteriores en los casos Achurra (2015), Collinao (2017), Local de tenis de mesa (2017) y Protec (2017).
ii) el voto de minoría, suscrito por los ministros Muñoz y Vivanco, es más acorde con la línea jurisprudencial sostenida por la CS en los últimos doce años, pues ellos exigen no solamente una citación a una reunión informativa, sino que exigen que al administrado se le respete un debido proceso; esto es, la posibilidad efectiva de conocer previamente los eventuales vicios que se desean invalidar, un emplazamiento previo para hacer presentaciones respecto de la decisión, a través de un efectivo y real oportunidad procesal, previo emplazamiento. No basta, entonces, que la Administración informe de su intención de invalidar, sino que cabe darle al administrado la posibilidad incluso de sostener alegaciones en medio de ese procedimiento; en especial en un caso como este, en que la invalidación afectaba derechos atribuidos a un interesado en el acto que se invalidaría.
La Tercera Sala en este caso no solamente se ha dividido, sino que por vez primera en doce años ha realizado una variación jurisprudencial en la materia. Con esta variación, lamentablemente, se ha rebajado un estándar que se había mantenido hasta ahora en materia de invalidación, pues no es lo mismo decir que la “audiencia previa” es una mera citación a una audiencia informativa (como permite el voto de mayoría) que asegurar un debido proceso (como se había establecido hasta ahora y afirma el voto de minoría).
(*) JB Solutions SpA con Dirección General de Aeronáutica Civil (2020): CS, 21 septiembre 2020 (Rol N° 39586-2020), 3a Sala. M: S. Muñoz (voto), Sandoval, Vivanco (voto) (redactora); AI: Quintanilla, Munita [protección]
(**) Otros casos de 2020 sobre audiencia previa de procedimiento de invalidación:
Del Pino con Servicio de Salud del Reloncaví (2020): CS, 9 marzo 2020 (Rol N°23276-2020), 3a Sala. M: S. Muñoz, Sandoval, Aránguiz, Vivanco (r); AI: Etcheberry [protección].
Coexca S.A. con Navarro (2020): CS, 29 mayo 2020 (Rol N° 30013-2019), 3a Sala. M: Sandoval, Vivanco (r), Llanos; AI: Lagos, Pallavicini [protección]
Sepúlveda con Ilustre Municipalidad de San Javier (2020): CS, 19 junio 2020 (Rol N° 30011-2019), 3a Sala. M: S. Muñoz, Sandoval, Vivanco (r), Zepeda; AI: Pallavicini [protección]
Luna con Ilustre Municipalidad de San Javier (2020): CS, 23 junio 2020 (Rol N° 39182-2019), 3a Sala. M: Sandoval, Vivanco, J. Muñoz; AI: Lagos, Pierry (r) [protección]
