El Mercurio Legal
Ha ingresado a la Cámara de Diputadas y Diputados el proyecto de ley “para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social” (Boletín N°18.216-05). De acuerdo con el mensaje, el proyecto se estructura en torno a cuatro ejes orientados a reconstruir la senda del desarrollo nacional en sus dimensiones física, económica, institucional y fiscal (Mensaje p. 4). Ello, con el objeto de revertir las condiciones que frenaron el crecimiento económico; corregir la brecha tributaria respecto de la OCDE; racionalizar los permisos, manteniendo los estándares de protección sobre bienes de interés público, ei ntroducir cambios regulatorios para recuperar la certeza jurídica (Mensaje p.3).
Así, bajo una premisa de reconstrucción institucional, y entre las iniciativas que buscan recuperar la certeza jurídica, el proyecto contiene una modificación al artículo 53 de la Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA), que busca reducir, respecto de los permisos sectoriales regulados en la Ley N° 21.770 Marco de Autorizaciones Sectoriales (LMAS), su plazo de invalidación desde los dos años a los seis meses. La iniciativa lo explica así: “En particular, se dispone que el plazo para invalidar actos administrativos será de seis meses cuando estos se refieran a las autorizaciones sectoriales definidas en la Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (Ley N° 21.770). Esta disposición busca armonizar los tiempos de revisión de los actos de la Administración del Estado con el nuevo marco regulatorio de permisos sectoriales” (Mensaje, p. 27).
Se trata de una propuesta valiosa en diferentes dimensiones. Destaco, por ejemplo, que viene a fortalecer los objetivos de la LMAS —un esfuerzo transversal contra la “permisología—, que comienza a tener un status de política de Estado y, por ello, a salir de la política ordinaria. Con todo, quiero destacar otra dimensión de esta iniciativa: es un antecedente valioso en el camino de corregir la distorsión que se haproducido con la interpretación de la propia Corte Suprema acerca de la institución de la invalidación del artículo 53 LBPA en general y, de manera específica, con el plazo que tiene la autoridad administrativa para ejercer esta potestad. Respecto de esto último, se ha ido consolidando un plazo de dos años para comenzar el procedimiento de invalidación, pero no para concluirlo (como es, en realidad, el espíritu de la norma) por la jurisprudencia administrativa de Contraloría, la mayoría de la doctrina y, por muchos años, por la jurisprudencia judicial.
Si bien el debate doctrinario en foros especializados, e incluso en litigios administrativos, suele girar entorno al problema del plazo de dos años de la invalidación: si se trata de un plazo de caducidad o de prescripción, si es el plazo fatal para que la autoridad administrativa declare la invalidación o solo comience el procedimiento invalidatorio, entre otros, la verdad es que tanto la jurisprudencia judicial, administrativa y la doctrina están de acuerdo en que el correcto ejercicio de la potestad invalidatoria contendida en el art.53 LBPA es una institución compleja que supone la concurrencia copulativa de cuatro elementos.
Primero, uno de naturaleza procedimental: la invalidación debe ser dictada por la autoridad que emitió el acto cuya invalidación se pretende, con audiencia de los interesados. En segundo lugar, uno sustantivo, a saber, que se debe acreditar de manera “fehaciente” un vicio de legalidad “esencial” que la autoridad busca corregir para reestablecer la legalidad quebrantada. Un tercer elemento es el límite temporal, esto es, que debe ser ejercida por la autoridad administrativa competente en un plazo máximo de dos años desde la notificación o publicación del acto, de lo contrario, caduca. Finalmente, en cuarto lugar, se debe considerar la existencia de situaciones jurídicas consolidadas y el respeto a los principios de confianza legítima y buena fe.
En consecuencia, el problema de la invalidación no se limita únicamente al problema temporal —insisto, quizás el aspecto más visible de los debates académicos y de los litigios administrativos respecto de la invalidación—, sino que supone un verdadero “test” de cuatro requisitos copulativos. Faltando uno de ellos, el ejercicio de la potestad se vuelve ilegal y arbitrario.
Con todo, si examinamos de manera específica la cuestión del límite temporal para ejercer la invalidación, la interpretación sobre el plazo de dos años ha experimentado una negativa evolución, especialmentecuando se trata de una invalidación de oficio.
En efecto, inicialmente parecía pacífico ante la jurisprudencia judicial, administrativa y la doctrina que se trataba no solo de un plazo de caducidad, sino que de uno en que los dos años se interpretaban como fatales desde la notificación o publicación del acto administrativo que se tratara para completar el procedimiento de invalidación y, en caso alguno, que comenzara el procedimiento de invalidación.
Este estado de cosas comenzó a cambiar luego que alguna jurisprudencia, con lógica pro-administrado, buscó flexibilizar el plazo de los dos años interpretándolo en el sentido de que era un plazo para comenzar el proceso invalidatorio, pero con un objetivo específico: beneficiar las invalidaciones a solicitud de parte para que la falta de diligencia de la Administración no afectara sus pretensiones (Corte Suprema Rol N°31.176-2016, 25 de julio de 2017). Un considerando estándar en esta materia, latamente citado por las cortes de apelaciones, era que, de no seguir este camino más flexible, “implicaría dejar al arbitrio de la administración que la institución opere o no, dependiendo de la mayor o menor diligencia en tramitar la invalidación solicitada”. En consecuencia, esta interpretación siempre tuvo por propósito distinguir la invalidación de oficio de la de solicitud de parte, para ser exigente con la Administración.
Con todo, y quizás con la sentencia de la Corte Suprema Rol N° 4.179-2022, de 22 de agosto de 2022, ampliamente citada desde entonces, la jurisprudencia comenzaría a uniformarse en el sentido de que la flexibilización, esto es, que basta iniciar el procedimiento invalidatorio dentro del plazo de dos años, también operaría en los casos de invalidación de oficio. Así, esta interpretación pasaba en estos casos a beneficiar a la autoridad administrativa que quería invalidar de oficio, afectando la certeza jurídica, las situaciones jurídicas consolidadas y los principios de confianza legítima y buena fe.
Bajo este contexto, y como he señalado en la introducción, el proyecto de Reconstrucción Nacional propone reducir el plazo de ejercicio de la potestad invalidatoria de la Administración, actualmente fijado en dos años por el artículo 53 LBPA, a un plazo de seis meses, tratándose de autorizaciones sectoriales contenidas en la LMAS.
Esta propuesta, de acuerdo con la motivación del proyecto, busca que los inversionistas tengan claridad sobre la firmeza de sus permisos en un tiempo más acotado, evitando que la incertidumbre prolongue la parálisis de los proyectos, dinamizando áreas estratégicas como energía, minería, obras públicas y construcción. Esto, además, pretende alinear los tiempos de revisión de la Administración con la nueva LMAS, simplificando la obtención y mantenimiento de permisos mediante un lenguaje y marcos temporales uniformes.
En consecuencia, el proyecto de Reconstrucción Nacional no solo viene a fortalecer el nuevo estatuto de las autorizaciones sectoriales luego de la reforma de la LMAS en el sentido de que, sin descuidar sus objetivos de garantía y protección de intereses públicos valiosos (seguridad, sanitario, medioambientales,etc.), estén al servicio del desarrollo económico y generar certeza jurídica para empresas y ciudadanos,sino que viene también a fortalecer la interpretación original del artículo 53 LBPA: la autoridad administrativa enfrenta el plazo más exigente y pro-administrado para llevar a cabo en su totalidad la invalidación, primero y principalmente cuando se trata de una invalidación de oficio y total. El proyecto de Reconstrucción Nacional es especialmente exigente en esta materia, para garantizar estos principios pro-administrado y de certeza jurídica: efectúa una reducción a seis meses.
Con todo, precisamente por la evolución negativa de la práctica interpretativa —a lo menos respecto de la invalidación de oficio— sería aconsejable precisar esta regla mediante una indicación al artículo 5° del proyecto y cerrar de una buena vez este debate (y evitarse la tesis de que se trata del inicio del procedimiento de invalidación).
En consecuencia, la propuesta del proyecto de Reconstrucción Nacional de reducir el plazo de invalidación de las autorizaciones sectoriales desde los dos años a los seis meses no solo fortalece sus objetivos pro-crecimiento y los de la LMAS, sino que ofrece un criterio interpretativo más exigente con el plazo de caducidad para la figura general de invalidación del artículo 53 LBPA.
