CIPER
Por Fabiola Cortez-Monroy Muñoz y Carolina Salinas Suárez
El retiro del 10% de los fondos de las AFPs alivió en parte la situación de cientos de miles de niños, niñas y adolescentes con progenitores que adeudan pensiones de alimentos. El mecanismo, sin embargo, sometió a las mujeres a humillantes esperas, trámites y amenazas. Y tras el segundo retiro, muchos fondos se van a acabar. Las autoras analizan aquí algunas vías para que miles de familias no queden desprotegidas. Argumentan que “los métodos de apremio tradicionales para perseguir al deudor/a (arresto, retención judicial del impuesto a la renta, etc.) no bastan y es necesario considerar las dimensiones culturales del derecho que influyen en el incumplimiento: por ejemplo ‘la arraigada irresponsabilidad paterna, la pobreza, la actitud refractaria a la norma legal”. Ven como imprescindible que el Estado intervenga.
La ley que permitió el primer retiro del 10% de los fondos de capitalización individual acumulados en las AFP, hizo patente el drama que viven miles de mujeres cuyas pensiones de alimentos de hijos e hijas se encuentran impagas. Según datos consignados en el Proyecto de Ley que busca incorporar a los deudores de pensiones de alimentos al Boletín de Informaciones Comerciales, 70 mil alimentarios, principalmente niños, niñas y adolescentes, no reciben lo que por ley les corresponde. La deuda con ellos y ellas supera lo $180.000 millones de pesos.
Casi cinco meses después de la promulgación de dicha ley, la dura realidad de miles de niños y mujeres sigue sorprendiendo. De acuerdo con la Superintendencia de Pensiones, hasta el 25 de noviembre se registraban 263.394 medidas cautelares asociadas a solicitudes de retiro de fondos. De ellas, “las AFP habían sido notificadas por parte de los Tribunales de Familia de un total de 105.675 liquidaciones[1], de las cuales a la misma fecha se habían pagado 60.643, equivalente al 57,4% del total informado” (Superintendencia de Pensiones, 2020, p.1).
Según datos de las AFP, las otras 157.719 medidas cautelares no han sido pagadas pues a esa fecha no se habían recibido las respectivas liquidaciones (Superintendencia de Pensiones, 2020).
El primer retiro del 10% de los fondos de las AFP, obligó a muchas mujeres a tomar contacto con sus exparejas, sin que mediara ningún mecanismo de protección para ellas. Este hecho es la expresión del trato que en nuestro país se ha dado a las deudas por concepto alimentos.
Estas cifras dan cuenta de un retraso significativo tanto en la tramitación de las solicitudes por parte de la judicatura, como en el grado de cumplimiento de las órdenes de pago emanadas de Tribunales.
La Ley 21.295 que autoriza un segundo retiro de fondos previsionales, permite al niño o niña, a su representante legal o curador ad litem[2], recurrir a los Tribunales de Familia para solicitar al juez el cálculo de la pensión alimenticia adeudada y que este ordene retener y pagar un 10% para solucionar deudas originadas en obligaciones alimenticias, bajo la figura de la subrogación[3]. Pese a ser un avance, este tipo de medidas no son suficientes para hacer efectivo el pago de las pensiones de alimentos. Esto pues se trata de medidas coyunturales en un contexto de emergencia, dirigidos a mitigar los efectos sociales derivados la crisis sanitaria producida por el COVID-19. Son por tanto disposiciones excepcionales, sin un enfoque familiar, que no resuelven el problema de fondo: el incumplimiento en el pago de las pensiones alimenticias.
Hasta hoy permanecen intocados los mecanismos establecidos en la ley 14.908 (sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias) y que resultan insuficientes e ineficientes para hacer efectivo el pago de pensiones. Esta columna busca aportar a la solución de ese problema a través de examinar dos importantes dimensiones hasta ahora no incluidas en el sistema de cumplimiento de pago: el género y el rol del Estado.
LOS ALIMENTOS: UN ASUNTO DE GÉNERO
El mecanismo del retiro del 10%, si bien ha permitido a un porcentaje de niños y niñas recuperar lo adeudado por sus progenitores, ha expuesto una vez más a las mujeres al agravio, producto del colapso en Tribunales de Familia, retardo en el cumplimiento de las ordenes por parte de las AFP, las respuestas poco claras a sus consultas y las amenazas de sus ex parejas, especialmente aquellas que pertenecen a los sectores de menores ingresos[1]. Refiriéndose a esto último, luego de anunciar el retiro forzoso del 10%, la ministra de la Mujer y Equidad de Género, Mónica Zalaquett, manifestó: En el primer retiro del 10% muchas mujeres fueron víctimas de amenazas: si tú retiras te voy a golpear, si tú retiras te voy a quitar a tus hijos. Hoy día esto se ha incrementado porque hoy no importa si él o ella retira o no, esa madre, ese tutor va a poder sacar al menos un porcentaje de lo que se adeuda, entonces el tenor de las amenazas ha ido aumentado (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, 14 diciembre 2020).
Estas amenazas no hacen más que ratificar que los alimentos son “una oportunidad de control patriarcal, en tanto se instauran mecanismos de supervisión del uso del dinero, por mínimo que sea; de amenaza de recorte o suspensión de la ayuda; o de demandar el cuidado personal de las hijas/os” (Zabala, 2018 citado por Ramírez, 2019, p.203).
La violencia económica hacia las mujeres incluye “las acciones que controlan o limitan el acceso a bienes por parte de las mujeres tanto en el hogar como en el mercado, las ocasionadas por la desigualdad económica, así como las acciones dentro del hogar encaminadas a limitar el dinero, esconder los recursos o controlar el ingreso monetario de las mujeres (Alviar, 2018, p.103). En este mismo sentido, la ministra de la Corte Suprema Gloria Ana Chevesich, señaló: “(...) La necesidad alimentaria existe y como sociedad tenemos el deber de enfrentar esta problemática como asunto de Estado, ya que visibiliza y hace patente la desigualdad de género que persiste en nuestra sociedad, la que se traduce en una violencia económica de parte de muchos hombres que se desentienden de sus obligaciones, dejando en manos de las mujeres de la responsabilidad de asegurar las condiciones económicas para sus hijos, vulnerando de esta manera los derechos de niños, niñas y adolescentes a tener un nivel de vida adecuado.” Poder Judicial (2020a).
Esta realidad, pone de manifiesto que para garantizar y asegurar el pago los alimentos, se requieren mecanismos que incorporen la dimensión cultural del derecho, considerando que en esta problemática se encuentran involucrados otros importantes factores que influyen en el incumplimiento, entre ellos la arraigada irresponsabilidad paterna, la pobreza, la actitud refractaria a la norma legal.
Los métodos de apremio tradicionales para perseguir al deudor/a (arresto, retención judicial del impuesto a la renta, suspensión de la licencia de conducir, retención judicial por parte del empleador, entre otros) no bastan, más aún cuando el propio sistema judicial reconoce que estas medidas no son eficientes. Para entender el desafío que plantea el cumplimiento de la obligación alimenticia debe superarse la exclusiva visión civilista del Derecho, girando la mirada hacia las construcciones socio-culturales de género sobre mujeres y hombres con las que el Derecho interactúa (Ramírez, 2019).
Un camino posible, es insistir en los métodos no adversariales de resolución de conflictos, ello porque “las investigaciones han demostrado que si las personas perciben que un proceso es justo, será más probable que cumplan con el resultado de ese proceso” (Swaner, Ramdath, Martínez, Hahn & Walker, 2018).
En nuestro país, la Ley 19.968 contempla como requisito previo a la interposición de una demanda de alimentos, solicitar un procedimiento de mediación[2] (figura 1), definido como “sistema de resolución de conflictos en el que un tercero imparcial, sin poder decisorio, llamado mediador, ayuda a las partes a buscar por sí mismas una solución al conflicto y sus efectos, mediante acuerdos” (artículo 103, Ley 19.968).
Procedimiento de Mediación
Fuente: Valdivia, Cortez-Monroy, Escárate & Salinas, 2014, p.319.
En el estudio realizado por Valdivia, Cortez-Monroy, Escárate & Salinas (2014), se identificaron nudos críticos vinculados al procedimiento de mediación, que no favorecerían el cumplimiento del pago de pensiones de alimentos.
En la tabla 1 se describen algunos de estos nudos y al mismo tiempo se ofrecen parte de las soluciones propuestas por los autores.
Nudos críticos del sistema de mediación de Chile y propuestas de solución
Otro mecanismo no adversarial que se está implementando en Estados Unidos como experiencia piloto para el cumplimiento del pago de pensiones adeudadas, es el Proyecto de Alternativas al Desacato Basadas en la Justicia Procesal (PJAC)[1] implementado en seis agencias de manutención infantil de Estados Unidos[2]. Esta propuesta reconoce que en la ejecución regular de los procesos de manutención infantil, las situaciones en las que los padres tienen la oportunidad de participar conjuntamente en audiencias judiciales o reuniones previas al juicio, tienden a ser limitadas en el tiempo y con pocas opciones de negociación (Webster, 2020).
Hasta hoy las deudas por alimentos han sido consideradas un asunto entre privados, donde el rol del Estado se ha centrado más bien en las medidas coercitivas hacia los deudores. Sin embargo, hoy se reconoce que se trata de un problema sistémico, cuya solución atañe también al Estado.
Un componente del modelo PJAC, es la “conferencia de caso”, que proporciona a los padres un espacio facilitador de las relaciones familiares y un lugar alternativo para resolver sus disputas. “Las conferencias de casos permiten a los padres discutir por qué los progenitores que no tienen la custodia no pagan la manutención de los hijos, y trabajar hacia una resolución que implique pagos consistentes” (Webster, 2020, p.7).
Durante la realización de esta conferencia (encuentro), un profesional capacitado en resolución de conflictos, entrevista motivacional, trauma, entre otros, que actúa como gestor de casos, facilita el intercambio entre los padres de modo que puedan conversar acerca de las razones del incumplimiento en el de pago de los alimentos, llegar a un acuerdo preliminar sobre cómo abordar estas razones y desarrollar un plan para lograr el cumplimiento del pago.
El modelo de interveción PJAC se representa en la figura 2. Siguiendo a Webster (2020), presentaremos algunas características importantes de este modelo:
El gestor de casos, antes reunirse con los padres, revisa en profundidad el historial del caso para evaluar su disposición a buscar soluciones, identificar las posibles razones del no pago de los alimentos, las solicitudes realizadas con respecto a la manutención anteriormente que no fueron atendidas, posibles frustraciones, historial de violencia, salud mental u otros problemas de salud, etc. También indaga en la perspectiva del padre/madre que tiene la custodia acerca de su seguridad (por ejemplo, preocupación por siuaciones de violencia intrafamiliar) y su opinión acerca de por qué cree que el deudor/a no paga la pensión de alimentos, si estaría dispuesta/o a condonarle una parte de la deuda o a aumentar el tiempo con los niñosy niñas. A partir de estas discusiones, el gestor de casos determina si una conferencia podría resultar útil para los efectos de que el deudor/a pague. El gestor de caso puede fijar tres tipos de reuniones
- Conjunta, en persona: ambos padres se reunen en persona con el gestor de casos del PJAC.
- Conjunta, con uno o ambos de manera online: ambos padres participan, uniéndose por teléfono o videoconferencia.
- Trasladándose: el gestor de casos interactúa con cada padre por separado, yendo y viniendo.
El plan de acción se realiza con la participación de ambos padres. Este puede incluir modificaciones de las órdenes de manutención de hijos e hijas para adaptarse mejor a la situación económica actual de los padres, compromisos sobre la deuda de manutención infantil, nuevos acuerdos con respecto al cuidado personal, derivaciones a redes que ofrecen capacitación laboral o servicios de apoyo a la crianza, entre otras. El acuerdo firmado se considera abierto a ajustes continuos en función de los cambios en la situación de los padres.
Proyecto de alternativas al desacato basadas en la justicia procesal (PJAC)
Fuente: Webster, 2020, p.2
En entrevistas realizadas a los gestores de casos en el año 2019, estos hicieron hincapié en que, durante las evaluaciones de los casos, prestaron especial atención a cualquier historial de violencia doméstica y a signos de violencia durante las conversaciones iniciales con ambos padres. Los gestores de casos, frente a signos de violencia, no llevaron a cabo conferencias personales conjuntas (Webster, 2020).
Para entender el desafío que plantea el cumplimiento de la obligación alimenticia debe superarse la exclusiva visión civilista del Derecho, girando la mirada hacia las construcciones socio-culturales de género sobre mujeres y hombres con las que el Derecho interactúa.
LA DEUDA CON LOS NIÑOS Y NIÑAS DE CHILE: EL ROL DEL ESTADO
Resulta importante lo planteado en el párrafo anterior, pues el primer retiro del 10% de los fondos de las AFP, obligó a muchas mujeres a tomar contacto con sus exparejas, sin que mediara ningún mecanismo de protección para ellas. Este hecho es la expresión del trato que en nuestro país se ha dado a las deudas por concepto alimentos.
Hasta el momento las deudas por alimentos han sido consideradas un asunto entre privados, donde el rol del Estado se ha centrado más bien en las medidas coercitivas hacia los deudores. Sin embargo, hoy se reconoce que se trata de un problema sistémico, cuya solución atañe también al Estado. En este mismo sentido, el presidente de la Corte Suprema, Guillermo Silva, afirmó: “Ha llegado la hora de asumir el problema de los alimentos, particularmente aquellos destinados a la mantención de niños, niñas y adolescentes, como un asunto de Estado, con visión sistémica y de largo aliento. (Poder Judicial, 14 agosto 2020).”
No es posible seguir considerando el pago de las pensiones de alimentos como un asunto privado, cuya responsabilidad recae exclusivamente en las mujeres que cuidan hijos e hijas. Este es un problema social que requiere de la participación activa del Estado en orden a dar una señal poderosa en torno a la importancia del cabal cumplimiento de las responsabilidades familiares y de ubicar el bienestar de niños y niñas en primer lugar, no sólo a través de sanciones punitivas sino también de estímulos positivos[1] que redunden en un anclaje cultural de la corresponsabilidad parental en el mediano y largo plazo.
En este sentido, urge avanzar en nuevas fórmulas que garanticen el pago de los alimentos, en las que el Estado asuma un rol protagónico en la recuperación de los montos adeudados. En Francia, por ejemplo, existe la Agencia de Cobro de Deudas de Pensiones Alimentarias (ARIPA)[2], creada en el año 2017 para recuperar las pensiones no pagadas. En Alemania, las familias monoparentales cuentan con un anticipo del mantenimiento (Unterhaltsvorschuss). Este anticipo es un beneficio estatal para los hijos e hijas menores de edad cuyos progenitores adeuden los alimentos. El deudor es quien reembolsa el anticipo al Estado. Este mismo sistema existe en otros países europeos como Francia y España. En el Reino Unido, quienes pagan o reciben pensión de alimentos, cuentan con un servicio que les permite acceder a su cuenta y realizar gestiones las 24 horas del día, los 7 días de la semana, a la hora que les convenga. En fin, estos ejemplos no hacen más que interpelar al Estado como responsable de hacer respetar los derechos primordiales de los niños, niñas y adolescentes, y de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a sus derechos.
NOTAS Y REFERENCIAS
Alviar, H. (2018). Violencia económica contra la mujer y deber de alimentos en Colombia: visiones teóricas en conflicto. En I. Jaramillo & S. Anzola. La batalla por los alimentos. El papel del derecho civil en la construcción del género y la desigualdad. Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Ediciones Uniandes, p.101-123. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) Suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos (B-32) San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969. Ver aquí. Convención sobre los derechos del Niño. Ver aquí. Gobierno de Chile. Ministerio de Desarrollo Social y Familia. (2020). Proyecto de ley ‘Ponte al día con tus hijos’ Boletín N° 13.330-07. Greeven, N. & Orrego, J.-A. 2018. Alimentos y su ejecución en materia de Familia. Cuadernos Jurídicos de la Academia Judicial, Santiago: Ediciones Der. Ley 14.908 sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias. Ver aquí. Ley 19.968 Crea los Tribunales de Familia. Ver aquí. Ley 21.248 Reforma Constitucional que Permite el Retiro Excepcional de los Fondos Acumulados de Capitalización Individual en las Condiciones que Indica. Ver aquí. Ley 21.295 Establece un Retiro Único y Extraordinario de Fondos Previsionales en las Condiciones que Indica. Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género (2020). Ministra Zalaquett llama a denunciar amenazas de deudores de pensiones de alimentos que buscan evitar la retención del 10% de las AFP. Publicado el 14 de diciembre. Ver aquí. Poder Judicial (2020a). Ministra Chevesich sobre pensiones alimenticias impagas: hace patente la desigualdad de género y tenemos que enfrentarlo como asunto de estado. 12 de agosto. Ver aquí. Poder Judicial (2020b). 14 de agosto. Presidente de la corte suprema: “Ha llegado la hora de asumir el problema de los alimentos como un asunto de Estado”. Ver aquí. Proyecto de ley, iniciado en mensaje de S.E. el Presidente de la República, que incorpora a los deudores de pensiones de alimentos al Boletín de Informaciones Comerciales (Boletín 13.330- 07). Ramírez; B. (2019). Género, alimentos y derechos: revisión del estado de la cuestión y análisis crítico. Revista Ius et Veritas Nº 59, p. 180-206. Ver aquí. Superintendencia de Pensiones (2020). Superintendencia de Pensiones constata que el 57,4% de las liquidaciones de deudas fueron pagadas a demandantes por pensión de alimentos. Comunicado de prensa. Santiago, 1 de diciembre. Ver aquí. Swaner, R., Ramdath, C., Martínez, A., Hahn, J. & Walker, S. (2018). What Do Defendants Really Think? Procedural Justice and Legitimacy in the Criminal Justice System. New York: Center for Court Innovation. Ver aquí. Valdivia, C., Cortez-Monroy, F., Escárate, C., & Salinas, C. (2014). Pago de pensiones alimenticias: avanzando hacia una real y eficiente tutela de la infancia y la familia. En I. Irarrázaval, C. Pozo, M. Letelier (Eds.). Propuestas para Chile 2014. Santiago: Pontificia Universidad Católica de Chile, p.305 – 333. Webster, R. (2020). Working Toward a Resolution. Facilitating dialogue between parents using principles of procedural justice. Procedural Justice-Informed Alternatives to Contempt (PJAC). Ver aquí. [1] Se entiende por liquidación la operación realizada a través de “cálculos aritméticos con el fin de calcular el valor actual de lo adeudado, siendo el ingreso mínimo para efectos de remuneraciones y el IPC, dos variables conocidas y generales. Actualmente, ello se confecciona mediante un programa computacional” (Greeven & Orrego, 2015, p.39). [2] Es un profesional abogado o abogada, designado por un juez de Tribunales de Familia, en representación de un niño, niña o jóvenes, en aquellos casos en que carezcan de representante legal o cuando, por motivos fundados, el juez estime que sus intereses son independientes o contradictorios con los de aquél a quien corresponda legalmente su representación, de acuerdo con lo establecido en el Art 19 de la Ley N° 19.968 que crea los Tribunales de Familia. [3] Queda por ver los efectos que puede ocasionar el reciente fallo del Tribunal Constitucional que declara inconstitucional el proyecto de ley impulsado por parlamentarios y que permitía un segundo retiro del 10% de las AFP. [4] Del total de personas que no reciben el pago de pensión de alimentos, el 65% forma parte de la población de menores ingresos. Asimismo, de cada 10 deudores, 9 son hombres y 1 es mujer (Gobierno de Chile, 2020). [5] Exigencia que en el contexto de emergencia sanitaria COVID19 ha sido suspendida como mecanismo previo (Ley 21.226 Establece un régimen jurídico de excepción para los procesos judiciales, en las audiencias y actuaciones judiciales), bajo la justificación de la imposibilidad de realizar mediación familiar de forma virtual, instando a las personas a iniciar la vía judicial inmediatamente, lo que ha producido una mayor litigiosidad sin la adecuada respuesta por parte de los tribunales de justicia, y al mismo tiempo ha eliminado un espacio previo de interacción no litigiosa entre las partes. [6] A modo de ejemplo podemos citar los casos de Francia y Reino Unido, que cuentan con simuladores de cálculo de la pensión de alimentos (interactivo), de modo que tanto alimentantes como alimentarios puedan estimar su monto antes de ser fijada por un juez. Ver aquí y aquí [7] La sigla PJAC representa en inglés Procedural Justice-Informed Alternatives to Contempt. [8] Las agencias de manutención que participaron en el Proyecto PJAC son: Arizona Division of Child Support Services; California Department of Child Support Services; Michigan Office of Child Support; Stark County Job and Family Services, Division of Child Support Enforcement (Ohio); Franklin County Child Support Enforcement Agency (Ohio) y Virginia Division of Child Support Enforcement, [9] Llama la atención en nuestro país de falta de estímulos tributarios a un asunto tan relevante para la sociedad como es el ejercicio de la paternidad y maternidad, cuando existen otros muchos que benefician a la compra de inmuebles, donaciones culturales, entre otros. [10] Agence de recouvrement des impayés de pensions alimentaires (ARIPA). Disponible aquí.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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