El Mercurio Legal
Anteriormente, he tenido la oportunidad de referirme, en dos ocasiones, a temas relacionados con la invalidación. En un primer comentario abordo a la invalidación como potestad de los órganos administrativos y su relación con el debido proceso y, en un segundo comentario, reviso el tema del plazo para solicitar la invalidación ambiental. Abordo ahora el tema de la exigencia legal de una audiencia previa del interesado en todo procedimiento de invalidación y el tratamiento ha recibido en la jurisprudencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema.
La invalidación como holón
Como observo en el primer comentario anterior, la invalidación de los actos de la Administración es (en sentido sociológico) un verdadero holón, pues es un engranaje que si bien anida en el procedimiento administrativo, es también parte de otros engranajes jurídicos. Así:
i) por una parte, la invalidación es el todo de otras sub-partes, pues en su interior se perciben subunidades jurídicas y entre ellas es muy relevante la fase de la audiencia previa; y,
ii) al mismo tiempo, la invalidación es también una sub-parte de unidades jurídicas mayores (por ejemplo, de las garantías del debido proceso), como es el caso del derecho de defensa.
Se interconectan así, como en toda célula jurídica, por un lado, un aspecto objetivo (la audiencia previa, como trámite del procedimiento) y, por el otro, un aspecto subjetivo (el derecho subjetivo al debido proceso).
La jurisprudencia que la Tercera Sala de la Corte Suprema ha venido construyendo sobre esta esencial etapa, al menos dos líneas: una, respecto del concepto de audiencia previa; y otra, sobre el concepto de interesados.
¿Qué debe entenderse por audiencia previa en la invalidación?
Al respecto, la Corte ha señalado que esta consiste en aquella oportunidad procesal esencial que asiste al interesado para que este pueda aducir sus alegaciones y defensas en relación a la decisión que ha tomado la Administración de sustanciar el procedimiento invalidatorio. Así, por ejemplo, en el caso Suiz Corp. (2018), la Corte indicó que la audiencia previa del interesado, esto es, el derecho a la defensa en un procedimiento administrativo, “debe ser considerada no solo como una exigencia del axioma de justicia, sino también como una expresión de eficacia, ya que asegura un mejor conocimiento de los hechos y contribuye a mejorar la decisión administrativa, garantizando que ella sea más justa”. En este mismo sentido se han orientado los criterios de resolución en los casos Servitrans (2018), Huenchun (2017) y Tenis de Mesa (2017), entre otros.
Por lo tanto, ha dicho la Corte, este requisito no puede ser olvidado por la Administración, toda vez que su omisión constituye un actuar arbitrario e ilegal que vicia el acto terminal. Así en los casos Almondale Valle (2018), Inmobiliaria Parque Tres (2017) y Protec (2017), entre otros.
¿A quiénes cabe considerar interesados en la invalidación?
Otro de los aspectos que ha venido a esclarecer la Corte es aquel que dice relación con el estándar de legitimación activa en los procedimientos administrativos de invalidación y la relación que ha de existir entre esta y la imperatividad de observar el requisito en comento. En los casos Suiz Corp. (2018), Huenchun (2017), Protec (2017) y Collinao (2017) la Corte ha dicho que la Administración debe oír a los interesados, entendiendo que revisten dicha calidad “las personas que van a ser afectadas por el acto invalidatorio”. Así, la Corte no hace distingos sobre si el peticionario de invalidación ha sido, o no, parte del procedimiento administrativo o si el interés requerido ha de ser simple o calificado en orden a brindarle la oportunidad de ser oído. Sin embargo, esta circunstancia sí ha sido abordada por la jurisprudencia administrativa, dado que el Dictamen N° 24.222 de 2018 CGR ha dicho que el cumplimiento del requisito de audiencia previa no es obligatorio cuando quien solicita la invalidación del acto ha sido parte, igualmente, en el procedimiento administrativo principal, toda vez que se presume que aquella habría satisfecho la oportunidad legal de ser escuchada en audiencia previa, pues habría tenido participado del procedimiento.
Causas de la conflictividad en materia de invalidación
Ahora bien, de la revisión de la jurisprudencia fluye que la conflictividad entre administrados y la Administración suele ser provocada por las siguientes causas:
i) Existen muchos casos en que la Administración incurre en una omisión, esto es, no da lugar a una oportunidad procesal para que los interesados aduzcan sus defensas en un procedimiento de invalidación iniciado de oficio o a petición de parte, por lo que la Corte considera que en la dictación del acto invalidatorio, en su caso, la Administración ha actuado de forma arbitraria e ilegal. Véase los casos que agrupo en anexos (*) y (**).
b) Existen otros casos en que la Administración arguye haber cumplido con tal requisito, por cuanto habría puesto en conocimiento, pero lo hace a través de una simple comunicación, por ejemplo, de un oficio dirigido al administrado, comunicándole la circunstancia de haberse iniciado un procedimiento de invalidación. En todos estos casos, una firme y constante línea jurisprudencial ha estimado que la Administración actúa ilegal y arbitrariamente, dejando sin efecto el acto terminal del procedimiento invalidatorio. Solo de esta manera, ha dicho la Corte en los casos Suiz Corp. (2018), Servicios de Alimentación (2018), Tenis de Mesa (2017), Collinao (2017) y Compañía de Salitre y Yodo Cala Cala (2014), es posible resguardar los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo de invalidación y dar estricto cumplimiento a lo preceptuado por el art. 19 N° 3 CPR. De lo anterior, es forzoso comprender que la audiencia previa del interesado significa “ser oído”, esgrimir defensas y no una mera reunión (una audiencia, por ejemplo) entre el administrado y un representante de la Administración. Véase los casos que agrupo en el anexo (***).
En suma, se ha consolidado una correctísima línea jurisprudencial, consagrando a la audiencia previa como requisito esencial de todo procedimiento administrativo de invalidación, conectándolo con el derecho de defensa, incorporando así una mirada perspicaz de las garantías de ese debido proceso en medio de un procedimiento administrativo cuya regulación legal es escueta, llena de lagunas que, de este modo, la jurisprudencia ha acertado en integrarlo con regulaciones conexas. Comprende así la Corte que la invalidación es, en sentido sociológico, un holón, y no una célula aislada del orden jurídico.
¿En qué consiste, entonces, la audiencia previa en toda invalidación?
La audiencia previa del interesado constituye antes que nada un requisito esencial de toda invalidación. El artículo 53 LBPA es expresivo al consagrarlo expresamente así. Teniendo a la vista el desarrollo jurisprudencial, puede ser explicada como aquella oportunidad que tienen los particulares para aducir defensas antes de la dictación del acto administrativo que ponga término al procedimiento de invalidación. Ello es enteramente razonable y se conecta con los estándares que debe cumplir todo procedimiento, consagrados como “principios” [bases] administrativas en los arts. 4 a 16 de la LBPA, entre los que se encuentran los de contradictoriedad y bilateralidad, y las etapas de iniciación, instrucción y término. Sin embargo, esta instancia —que desde la garantía del debido proceso parece ser tan obvia— es comúnmente olvidada por la Administración. De allí que los interesados, afectados por un procedimiento de invalidación, a los que no se les ha dado la oportunidad de defensa, concurran a los tribunales para impugnar el acto terminal invalidatorio.
* Sentencias en las que la Tercera Sala de la Corte Suprema reprocha la sola omisión de la audiencia previa en un procedimiento de invalidación iniciado de oficio por la propia Administración:
Parada Jiménez, Sissi con Ilustre Municipalidad de Camarones y otra (2012): Corte Suprema, 18 octubre 2012 (Rol N° 6.634-2012), Tercera Sala. Ministros: Brito, Carreño (redactor), S. Muñoz G., Pierry; abogado integrante: Pfeffer [protección].
Jiménez Reinoso, Carlos con Prefecto de Carabineros de Atacama (2013): Corte Suprema, 24 enero 2013 (Rol N° 8.996-2012), Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor), Sandoval, S. Muñoz G.; abogados integrantes: Lagos, Prieto [protección].
Monsalve Acuña, Carlos con Ilustre Municipalidad de Chillán Viejo (2013): Corte Suprema, 7 mayo 2013 (Rol N° 3.199-2012), Tercera Sala. Ministros: S. Muñoz G. (redactor), Brito, Cisternas; abogados integrantes: Bates, Prado [casación].
Vásquez Garcés, Hardy y otros con Ilustre Municipalidad de Osorno (2013): Corte Suprema, 14 mayo 2013 (Rol N° 12.195-2011), Tercera Sala. Ministros: Carreño (redactor), Pierry, Sandoval; abogados integrantes: Pfeffer, Lagos [casación].
Corvalán Latapia, María con Alcalde de Ilustre Municipalidad de Yerbas Buenas (2013): Corte Suprema, 22 julio 2013 (Rol N° 4.223-2013), Tercera Sala. Ministros: Blanco, Carreño, Sandoval; abogados integrantes: Pfeffer, Prado (redactor) [protección].
Sepúlveda Medina, Patricia y otros con Alcalde de Ilustre Municipalidad de Negrete (2013): Corte Suprema, 31 julio 2013 (Rol N° 3.514-2013), Tercera Sala. Ministros: Carreño, Pierry (redactor), Sandoval, Cerda; abogado integrante: Prieto [protección]
Cantín Unda y otro con Contraloría General de la República y otra (2014): Corte Suprema, 6 marzo 2014 (Rol N° 15.303-2013), Tercera Sala. Ministros: Carreño, Sandoval, Pierry, Cerda; abogado integrante: Prieto [protección].
Sociedad Educacional San Benito Limitada con Ilustre Municipalidad de San Fernando (2014): Corte Suprema, 9 julio 2014 (Rol N° 12.479-2014), Tercera Sala. Ministros: Ballesteros, Carreño (redactor), Sandoval; abogados integrantes: Baraona, Prado [protección].
Sociedad Contractual Minera Compañía de Salitre y Yodo Cala Cala con Dirección General de Aguas (2014): Corte Suprema, 23 octubre 2014 (Rol N° 8.534-2014), Tercera Sala. Ministros: Egnem, Sandoval (redactora), Chevesich, Carreño; abogado integrante: Pfeffer [casación].
Aguas Andinas S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios (2015): Corte Suprema, 23 marzo 2015 (Rol N° 26.517-2014), Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Ballesteros, Pierry; abogado integrante: Bates (redactor), Prieto [casación].
Achurra Larraín, Joaquín y otro con Dirección General de Aguas (2015): Corte Suprema, 13 julio 2015 (Rol N° 1.827-2014), Tercera Sala. Ministros: Carreño, Sandoval, Egnem, Pierry; abogado integrante: Quintanilla (redactor) [casación].
Leyton Salas, Francia con Ministro del Interior y Seguridad Pública y otro (2015): Corte Suprema, 24 noviembre 2015 (Rol N° 16.843-2015), Tercera Sala. Ministros: S. Muñoz S., Sandoval, Aránguiz, Egnem, Pierry (redactor) [protección].
Sociedad Contractual Minera Compañía de Salitre y Yodo Soledad con Dirección General de Aguas (2016): Corte Suprema, 24 marzo 2016 (Rol N° 24.066-2015), Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Aránguiz, Egnem (redactora), Pierry, Valderrama [casación].
Paredes Torres, Mauricio con Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (2016): Corte Suprema, 30 marzo 2016 (Rol N° 5.758-2016), Tercera Sala. Ministros: Carreño, Sandoval (redactor), Silva, Pierry Valdés [protección].
Grupo Cavala S.P.A. con Ilustre Municipalidad de Independencia (2016): Corte Suprema, 16 agosto 2016 (Rol N° 22.230-2016), Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Egnem, Pfeiffer, Valderrama; abogado integrante: Gómez [protección].
Inmobiliaria Punta Piqueros con Contraloría Regional de Valparaíso (2106): Corte Suprema, 4 octubre 2016 (Rol N° 47.610-2016), Tercera Sala. Ministros: Muñoz (redactor), Sandoval, Aránguiz y Valderrama; abogado integrante: Quintanilla [protección].
Collinao Urra, Juan con Corporación Nacional de Desarrollo Indígena Región del Bío Bío (2017): Corte Suprema, 18 enero 2017 (Rol N° 73.916-2016), Tercera Sala. Ministros: S. Muñoz, Egnem, Sandoval (redactora); abogados integrantes: Quintanilla, Lagos [casación].
Espinoza Sobarzo, Natalia con Ilustre Municipalidad de Lonquimay (2017): Corte Suprema, 1 marzo 2017 (Rol N° 97.683-2016), Tercera Sala: Ministros: S. Muñoz, Sandoval, Cerda; abogados integrantes: Rodríguez, Pizarro [recurso de protección].
Agrícola Las Mercedes Chiriuco SpA y otros con Servicio Agrícola y Ganadero de la Región de Los Lagos (2017): Corte Suprema, 24 abril 2017 (Rol N° 1.772-2017), Tercera Sala. Ministros: S. Muñoz (redactor), Sandoval, Aránguiz, Cerda; abogado integrante: Prado [protección].
Protec Alta Seguridad Limitada con Inspección Comunal del Trabajo de Coronel (2017): Corte Suprema, 12 junio 2017 (Rol N° 12.206-2017), Tercera Sala: Ministros: S. Muñoz, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz; abogado integrante: Quintanilla [recurso de protección].
Huenchun Pilchulman, Ana con Corporación Nacional y Desarrollo Indígena (2017): Corte Suprema, 14 agosto 2017 (Rol N° 97.731-2016), Tercera Sala: Ministros: S. Muñoz, Egnem, Aránguiz (redactor); abogados integrantes: Quintanilla, Lagos [casación en el fondo].
Inmobiliaria Parque Tres S.A. y otro con Ilustre Municipalidad de Providencia (2018): Corte Suprema, 21 agosto 2017 (Rol N° 73.800-2016), Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Aránguiz, Dahm, Egnem, S. Muñoz G. (redactor) [reclamo de ilegalidad].
Sociedad de Servicios de Alimentación S.A. con Ministros de Corte de Apelaciones de Santiago (2018): Corte Suprema, 20 febrero 2018 (Rol N° 95.126-2016), Tercera Sala. Ministros: Aránguiz (disidente), Cerda, S. Muñoz (disidente), Sandoval; abogado integrante: Prado (redactor) [queja].
Lagos Parra, Marcia con Ilustre Municipalidad de Machalí (2018): Corte Suprema, 6 julio 2018 (Rol N° 8.538-2018), Tercera Sala. Ministros: Fuentes, S. Muñoz G. (disidente), Sandoval; abogados integrantes: Barra, Munita (redactor) [protección].
Suiz Corp. SpA con Ilustre Municipalidad de Cerrillos (2018): Corte Suprema, 17 julio 2018 (Rol N° 970-2018), Tercera Sala. Ministros: Aránguiz, S. Muñoz G., Sandoval; abogado integrante: Pallavicini, Prado (redactor) [protección].
Almondale Valle SpA con Secretaría Ministerial de Educación (2018): Corte Suprema, 18 julio 2018 (Rol N° 12.736-2018), Tercera Sala. Ministros: Aránguiz, S. Muñoz G., Sandoval; abogados integrantes: Etcheberry, Matus [protección].
Valenzuela Mura, Jean Pierre con Dirección de Obras de la Ilustre Municipalidad de Villa Alemana (2018): Corte Suprema, 9 agosto 2018 (Rol N° 12.406-2018), Tercera Sala. Ministros: Aránguiz, Prado, Sandoval; abogados integrantes: Barra, Munita (redactor) [protección].
**Sentencias en las que la Tercer Sala de la Corte Suprema reprocha la sola omisión de la audiencia previa en un procedimiento de invalidación iniciado a petición de parte:
Maturana Crino, Luis con Servicio de Evaluación Ambiental (2017): Corte Suprema, 6 julio 2017 (Rol N° 45.807-2016), Tercera Sala. Ministros: Aránguiz, Egnem, S. Muñoz G., Valderrama; abogado integrante: Prado (disidente) (redactor) [reclamación].
*** Sentencia en que la Tercera Sala de la Corte Suprema reprocha la comunicación de oficios como equivalente a la oportunidad de aducir alegaciones y defensas:
Áridos Socodima S.A. con Ilustre Municipalidad de Lo Espejo (2009): Corte Suprema, 1 junio 2009 (Rol N° 2.558-2009), Tercera Sala. Ministros: Pierry, Oyarzún (redactor), Carreño, Brito, Araneda [protección].
Asociación Deportiva Local de Tenis de Mesa del Maule con Instituto Nacional de Deportes de la Séptima Región (2017): Corte Suprema, 3 abril 2017 (Rol N° 97.801-2016), Tercera Sala. Ministros: S. Muñoz, Sandoval, Valderrama; abogados integrantes: Quintanilla, Matus (redactor) [recurso de protección].
Servitrans Servicio de Limpieza Urbana S.A. con Ilustre Municipalidad de Recoleta (2018): Corte Suprema, 13 febrero 2018 (Rol N° 38.687-2017), Tercera Sala. Ministros: Dahm (redactor), Egnem, S. Muñoz, Sandoval; abogado integrante: Prado [reclamo ilegalidad].
