El Mercurio Legal
Este foro ha sido testigo privilegiado de un intenso intercambio de columnas en las últimas semanas entre varios de los académicos más destacados del Derecho Público chileno a raíz del impacto que tendrían las últimas sentencias del Tribunal Constitucional (TC) respecto de la configuración del Derecho Administrativo Sancionador. Ello cobró especial fuerza luego de la sentencia del TC Sernac, aunque es un debate que había nacido en Cascadas I y, en la víspera de Sernac, con la sentencia DGA. La próxima sentencia Educación Superior —expediente Rol N° 4317-2017— podría darnos una visión sistémica, racional y ordenada sobre este debate y es buena idea que el TC lo haga.
En este foro recalqué la necesidad de darle a Sernac una lectura favorable de corte minimalista (las objeciones a una propuesta legislativa específica de atribuciones exorbitantes) y sistémica (examinado enfoque equivalente del resto de las instituciones de control), descartando las críticas de tratarse de una sentencia refundacional y maximalista (ver interesantes columnas en esta línea de los profesores Raúl Letelier, Luis Cordero y Juan Carlos Ferrada; en sentido contrario, favorables a la jurisprudencia del TC, los profesores Julio Alvear y Alejandro Vergara).
En este contexto, he planteado que el caso de Educación Superior —Rol N° 4317-2017, control de constitucionalidad preventivo y obligatorio del proyecto de ley sobre Educación Superior (Boletín N° 10.783-04), cuya sentencia conoceremos el 26 de abril de acuerdo al comunicado de prensa reciente del TC— debiese actuar dirimiendo este debate en el sentido siguiente.
Como se infiere del comunicado referido, las únicas normas que fueron objeto de reproche constitucional serían el artículo 63 del proyecto —objetando la prohibición implícita de que las instituciones de educación superior organizadas como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro no pueden tener como controladores a personas jurídicas con fines de lucro— y la norma transitoria complementaria (18ª transitoria).
No se objetaría, entonces, el amplísimo esquema de fiscalización y sancionatorio que contiene el proyecto de ley en el que destacan los siguientes elementos: nueva Superintendencia de Educación Superior (título III, artículo 18 y ss.); un extenso catálogo de funciones y atribuciones (art. 20), incluyendo, en el contexto de sus amplísimas facultades de fiscalización, las de ingreso al establecimiento (letra h), acceso a todo tipo de documentos (letra i), citar a declarar a directivos de la institución (letra k), etc.; interpretar administrativamente e impartir instrucciones de carácter general al sector (letra p); amplias obligaciones de información de las instituciones (párrafo 3, artículos 36 y ss.); procedimiento de fiscalización (arts. 21 y ss.), denuncias (párrafo 4, art. 40 y ss.), procedimiento sancionatorio (párrafo 5, arts. 45 y ss.), un amplio catálogo de infracciones y sanciones (párrafo 6, arts. 52 y ss.), pudiendo llegar, en caso de infracciones gravísimas, hasta las 10.000 UTM (art. 57, letra d), entre otros.
A lo anterior se suma la fiscalización de las reglas y prohibiciones aplicables en el párrafo 7 —donde se encuentra la regla del art. 63—, que persigue hacer efectiva la prohibición de lucro estableciéndose un amplio catálogo de personas relacionadas, las que además pueden ser ampliadas por norma de carácter general por parte de la Superintendencia (art. 71), las prohibiciones a operaciones con personas relacionadas y sus limitadísimas excepciones (art. 73), las extensas condiciones y formalidades para ejercer la excepción (arts. 74, 75 y 76) y la tipificación del delito de negociación incompatible o denominado en el debate público “contra el lucro” (art. 78).
Lo interesante de este amplísimo esquema sancionatorio no consiste solamente en que el Tribunal Constitucional lo encuentre ajustado a la Carta Fundamental si no que, de manera sistémica y desapasionada, comenzar a entender la forma en que el TC ha ido definiendo los parámetros del Derecho Administrativo Sancionador, estableciendo deslindes cada vez más precisos al legislador y a las superintendencias. En otras palabras, si en Cascadas I se trazó un límite a la SVS respecto de las condiciones bajo las cuales su comportamiento sancionatorio transgredía los mandatos de la no arbitrariedad, la proporcionalidad y el debido proceso, y en Sernac (y en DGA), límites al legislador respecto de una propuesta específica de diseño institucional que violaba la separación de funciones y condiciones mínimas de independencia e imparcialidad, en Educación Superior, a la espera de la sentencia, podrían incorporarse los parámetros que ha ido fijando en su jurisprudencia reciente.
Ello no debiese causar sorpresa porque, como sostuviéramos anteriormente, en Sernac el TC fijaba como parámetros tolerables para un marco sancionatorio robusto, entre otros, la importancia de un contexto regulatorio basado en un sector especializado (“podrían ameritar una regulación diferenciada”, considerando 34°); distinguir la actividad de investigación de ilícitos administrativos y su sanción (considerando 37°); estándares razonables en materia de independencia e imparcialidad (considerando 38°); entre otros, todos los cuales parecen cumplirse bajo el esquema sancionatorio que el proyecto entrega a la Superintendencia de Educación Superior.
A la espera de la sentencia Educación Superior los indicios que percibimos parecen conducirnos, afortunadamente, a un Derecho Administrativo Sancionador que, lejos de las acusaciones de maximalismo y refundación, sigue un camino evolutivo donde el TC ha ido entregando deslindes y precisiones que lo hacen compatible con los mandatos de la Carta Fundamental (legitimidad procedimental), sin perder el objetivo de política pública de contar con agencias administrativas que cumplen su labor con eficacia y eficiencia (legitimidad sustantiva).
